財(cái)政部2015年發(fā)布了《指導(dǎo)意見》，要求全國范圍內(nèi)的行政事業(yè)單位要在2020年前完成內(nèi)部控制體系建設(shè)工作，內(nèi)部控制體系應(yīng)該如何建立呢？《內(nèi)部控制規(guī)范》第七條給出了答案，實(shí)際上這也是開展內(nèi)部控制工作的七個(gè)步驟：一是梳理單位各類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的業(yè)務(wù)流程；二是明確業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)；三是系統(tǒng)分析經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)，四是確定風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)；五是選擇風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略；六是在此基礎(chǔ)上根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定建立健全單位各項(xiàng)內(nèi)部管理制度；七是督促相關(guān)工作人員認(rèn)真執(zhí)行。其中，第一第二項(xiàng)是流程管理，三四五項(xiàng)是風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，六七項(xiàng)是內(nèi)控體系文件的設(shè)計(jì)和執(zhí)行。也就是說，建立內(nèi)控體系的方法是采取流程管理的理論分析具體的業(yè)務(wù)活動(dòng)，通過流程梳理，必要時(shí)實(shí)施流程再造，從而識(shí)別和分析潛在的風(fēng)險(xiǎn)，然后針對(duì)這些風(fēng)險(xiǎn)制定防控措施，最后是嚴(yán)格要求單位工作人員認(rèn)真執(zhí)行。
一、梳理業(yè)務(wù)流程
這里的業(yè)務(wù)流程是指預(yù)算、收支、政府采購、資產(chǎn)、建設(shè)項(xiàng)目、合同六大業(yè)務(wù)的業(yè)務(wù)步驟和程序。流程梳理需要研究和分析單位的“三定”規(guī)定內(nèi)容，根據(jù)“三定”確定各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)的負(fù)責(zé)部門或者歸口管理部門。比如，預(yù)算、收支業(yè)務(wù)肯定是由財(cái)務(wù)科歸口，但政府采購業(yè)務(wù)就不一定了，可能是財(cái)務(wù)科，也可能是辦公室，在學(xué)校一般是總務(wù)處。
流程梳理是最基礎(chǔ)也是比較繁瑣的一項(xiàng)工作，通過流程梳理，把業(yè)務(wù)活動(dòng)基本的步驟和先后順序搞清楚，這項(xiàng)工作的最終結(jié)果是要把業(yè)務(wù)活動(dòng)以流程圖的形式表現(xiàn)出來。
二、明確業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)
每一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)都分為若干業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，比如，預(yù)算業(yè)務(wù)活動(dòng)，可以分為預(yù)算編報(bào)、預(yù)算調(diào)整、預(yù)算執(zhí)行、決算編報(bào)、績效評(píng)價(jià)五個(gè)業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，每個(gè)環(huán)節(jié)還可以繼續(xù)細(xì)分為更小的節(jié)點(diǎn)。不同的業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)對(duì)應(yīng)相應(yīng)的流程層次，所以流程又分為一級(jí)流程、二級(jí)流程、三級(jí)流程等。在內(nèi)控建設(shè)初期階段，我們建議盡可能的減少業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)的層級(jí)，只做到一級(jí)流程就可以了，但要留好接口，將來升級(jí)內(nèi)控體系文件時(shí)在進(jìn)行二級(jí)、三級(jí)流程設(shè)計(jì)。
三、系統(tǒng)分析風(fēng)險(xiǎn)
這里的關(guān)鍵詞是“系統(tǒng)”，業(yè)務(wù)活動(dòng)中任何一個(gè)單一的風(fēng)險(xiǎn)都有可能轉(zhuǎn)化為業(yè)務(wù)層面整體的風(fēng)險(xiǎn)，因此，風(fēng)險(xiǎn)分析要體現(xiàn)全面性和系統(tǒng)性，既要強(qiáng)調(diào)個(gè)體風(fēng)險(xiǎn)的特殊性也要有大局觀?！秲?nèi)部控制規(guī)范》第五條提出了全面性原則的要求，就是要求單位要站在全局的角度考慮內(nèi)控建設(shè)，而現(xiàn)實(shí)中單位比較缺乏的正是這種大局觀。
比如，合同變更以后沒有在歸口管理部門辦公室登記，也沒有將變更的文本流轉(zhuǎn)到財(cái)務(wù)科，這就有可能導(dǎo)致財(cái)務(wù)科按照原合同支付資金，最終的結(jié)果是單位資金遭受損失，嚴(yán)重影響單位利益和聲譽(yù)。合同管理一個(gè)環(huán)節(jié)的失誤，看似是經(jīng)辦部門的經(jīng)辦人的操作錯(cuò)誤，導(dǎo)致的后果可能是單位整體的損失和被動(dòng)。
四、確定風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)
確定風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)是在要業(yè)務(wù)流程梳理的基礎(chǔ)上，對(duì)單位內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和崗位設(shè)置情況進(jìn)行具體分析，先明確業(yè)務(wù)活動(dòng)的主責(zé)部門及職責(zé)，再按照流程步驟將每個(gè)業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)進(jìn)行特定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，從而識(shí)別出出可能造成單位經(jīng)濟(jì)損失和其他不利影響的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。
這里又存在著一個(gè)業(yè)務(wù)活動(dòng)的細(xì)分：六大經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)中，每個(gè)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)可以細(xì)分為不同的業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，每個(gè)業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)還可以繼續(xù)細(xì)分為業(yè)務(wù)節(jié)點(diǎn)。比如，預(yù)算業(yè)務(wù)活動(dòng)有預(yù)算編報(bào)、預(yù)算執(zhí)行等五個(gè)業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，而預(yù)算編報(bào)這個(gè)業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)又可以細(xì)分為提出預(yù)算建議數(shù)、預(yù)算建議數(shù)審批批復(fù)、下達(dá)預(yù)算控制數(shù)、預(yù)算草案編報(bào)等九個(gè)業(yè)務(wù)節(jié)點(diǎn)。通過風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和分析，有些節(jié)點(diǎn)沒有風(fēng)險(xiǎn)或者風(fēng)險(xiǎn)的等級(jí)很小，是可以承受的風(fēng)險(xiǎn)；有些節(jié)點(diǎn)有風(fēng)險(xiǎn)，必須要制定措施加以控制，并且還要對(duì)這些業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)并進(jìn)行描述。
所以說，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和流程梳理是比較復(fù)雜和繁瑣的工作，沒有專業(yè)知識(shí)，不了解各項(xiàng)業(yè)務(wù)的實(shí)際，沒有充足的時(shí)間精力做保障，這項(xiàng)工作是很難完成的。
五、選擇應(yīng)對(duì)策略
風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略包括風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避、風(fēng)險(xiǎn)降低、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和風(fēng)險(xiǎn)承受四種，雖然有四種措施，但從積極管控的角度而言，主要是風(fēng)險(xiǎn)降低這一種控制措施。相對(duì)于企業(yè)而言，行政事業(yè)單位作為公共部門提供的是公共服務(wù)，沒有競爭者，通常沒有經(jīng)濟(jì)效益方面的考慮，因而其風(fēng)險(xiǎn)主要是業(yè)務(wù)中的低效、浪費(fèi)和舞弊，要將這些風(fēng)險(xiǎn)控制在可承受范圍之內(nèi)。
六、建立健全管理制度
確定好風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)以后，應(yīng)該制定對(duì)這些風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的管控措施。按照風(fēng)險(xiǎn)管理理論，一般是采取設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)控制矩陣的方式，將控制目標(biāo)、控制活動(dòng)類別、控制的措施、控制方法、控制文檔、控制頻率、主責(zé)部門和崗位等信息繪制在一張表內(nèi)，可以比較直觀的顯示對(duì)風(fēng)險(xiǎn)采取的控制活動(dòng)信息。風(fēng)險(xiǎn)控制矩陣中重要的內(nèi)容是關(guān)于控制措施的描述，一般情況下在這張表中不便于描述過多的文字內(nèi)容，所以就需要專門設(shè)計(jì)對(duì)應(yīng)的管理制度，這就是內(nèi)控建設(shè)工作除流程之外另一個(gè)重要的工作——內(nèi)控制度建設(shè)。
七、工作人員執(zhí)行
這里的工作人員泛指單位內(nèi)部參與到內(nèi)部控制建設(shè)和執(zhí)行工作的領(lǐng)導(dǎo)、各部門負(fù)責(zé)人和所有職工。工作人員如何才能有效的執(zhí)行？這就需要執(zhí)行的工具了——內(nèi)控信息化系統(tǒng)。
《內(nèi)部控制規(guī)范》提出的這七個(gè)步驟，很科學(xué)也很權(quán)威，每個(gè)單位都能做到，當(dāng)然也必須要這么做。
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