財政部2012年發(fā)布了《內控規(guī)范》，要求自2014年1月1日起在全國范圍內實施，2015年財政部下發(fā)的《指導意見》規(guī)定了一個時間節(jié)點，全國范圍內的行政事業(yè)單位必須在2020年前完成內控體系建設工作。據(jù)我們了解，大多數(shù)單位著手開始內控建設工作并不是因為財政部這兩個文件，而是2016年下半年財政部下發(fā)了關于開展基礎性評價工作的通知，財政部要動真格的檢查了，單位于是就開始行動了。2017年財政部又下發(fā)了部門性法規(guī)文件《內控報告管理制度》，要求單位每年必須按要求提交《內控報告》，除了財政部門，審計部門和巡視巡查組也參與到內控監(jiān)督檢查工作中來了，更重要的是，新《會計法》修訂稿將單位內部建設情況作為一項監(jiān)督和追責的內容。所以，對每一個行政事業(yè)單位來說，內控都不是可做可不做的一項工作，而是黨中央要求的政治任務和國家法定的一項重要工作，是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的堅實基礎和有力支撐。對于地市級、縣區(qū)級黨政機關和事業(yè)單位，應該如何規(guī)劃和推進內控建設工作呢？根據(jù)我們對財政部相關文件的解讀和為100余家單位提供內控咨詢的實踐經(jīng)驗，建議單位可以考慮選擇以下步驟和方式開展內控建設工作。
一、不爭先別落后
對每一家單位來說，內控建設都是一項全新的、復雜的工作。財政部2012年發(fā)布的《內控規(guī)范》是“試行”版本，財政部也是在摸著石頭過河。財政部到目前為止下發(fā)了三個關于內控建設的規(guī)范性文件：《內控規(guī)范》、《指導意見》和《內控報告管理制度》，除了這三個文件，每年《內控報告》提出的編報要求也是財政部對單位內控建設的指引和指導。所以我們建議單位內控建設緊跟財政部以上文件的要求就可以了，沒必要超前，比如，2012年《內控規(guī)范》要求的內控范圍是六大經(jīng)濟業(yè)務活動，2015年《指導意見》又增加了權力運行，那我們就針對決策、執(zhí)行、監(jiān)督，分級授權等權力運行和六大經(jīng)濟業(yè)務活動領域開展內控建設工作就可以了，目前還沒有必要把日常的人事管理、黨建工作納入到內控建設的范圍之內。
根據(jù)財政部門的要求，所有使用財政性資金的黨政機關、事業(yè)單位和社會團體等都必須要進行內控建設，所以在決定開始內控建設工作之前，不妨先考察一下本地區(qū)、本系統(tǒng)其他單位是否都已經(jīng)開始了這項工作。如果本地區(qū)、本系統(tǒng)的單位都還沒有開始做，那就暫時不用著急；如果已經(jīng)有一些單位開始做了，那就別扛著，趕快跟領導匯報吧！我們建議“不爭先”的原因，是考慮到目前憑自己的力量設計編寫《內控手冊》的單位少之又少，這就面臨一個選擇咨詢服務機構的問題，就像在淘寶網(wǎng)購要先看看評價一樣，打聽一下其他單位對咨詢服務機構專業(yè)水平和服務能力的評價，選擇對了，省心省事；如果選擇的咨詢機構沒有研發(fā)實力，只是套個模板糊弄著做個手冊應付檢查，每年填報《內控報告》和手冊更新升級的時候，牽頭部門財務科還是焦頭爛額。
當然，內控建設是絕對不能落后的。財政、審計、巡視巡察組每年都可能對單位進行檢查，2019年《會計法》修訂草案第二十六條增加了關于單位內控建設的要求，第四十四條明確規(guī)定，未按規(guī)定建立并實施內部控制的單位，對單位“一把手”、分管領導和財務負責人，要進行經(jīng)濟處罰和行政處分。單位內控建設的情況，已經(jīng)上升到人大立法的高度了，法律的底線，是絕對不能碰的。
二、先手冊后軟件
簡單了說，內控建設初期階段的工作就是設計編寫《內部控制手冊》和上信息化軟件，這兩項工作應該先做哪個呢？我們建議按照“先手冊后軟件”的順序做。首先來看財政部對這個問題是怎么要求的，每年財政部下發(fā)的《內控報告》編報要求，重點就是梳理流程、查找風險點、制定措施、建立制度等等，對信息化建設工作提出的要求比較少。其次是從費用角度考慮，咨詢機構設計編寫一套《內部控制手冊》的費用，要比上軟件的費用少的多，在辦公經(jīng)費里擠一擠就能解決了。上套軟件少則十幾萬，甚至幾十萬，單位必須要編制項目經(jīng)費預算，財政局能不能批是個問題，即便是批了，年終還要進行項目支出績效評價，如果績效不達標，單位負責人和牽頭部門是要被問責的。最后從內控實施的角度考慮，各科室和崗位內控職責沒有理清、流程沒有優(yōu)化、制度不規(guī)范、執(zhí)行的各項標準沒有明確（比如“三重一大”中大額資金的標準），基礎工作沒有做好，盲目上信息化軟件，很可能會推行不下去。實際上，無論政府機關還是企事業(yè)單位，失敗的信息化項目要比成功的項目多的多。
三、先框架后細化
內控涉及到單位權力運行和六大經(jīng)濟業(yè)務活動，需要管控的事項很多，所以在開始設計編寫《內部控制手冊》之前，就需要考慮細化到什么程度的問題。我們建議在內控建設的初期階段，先把內控體系的框架建立起來，風險評估、單位層面、業(yè)務層面、評價監(jiān)督、流程圖、管理制度、表單體系等，一個都不能少。財政部要求的，該有的我們都有了，可能某項業(yè)務環(huán)節(jié)還沒有細化，那就明年再更新升級吧，比如差旅費、會議費等支出項目，這些費用都屬于基本支出的范圍，流程基本一致，只是報銷用的原始單據(jù)不同而已，因此在建設初期階段設計一個基本支出管理流程圖就可以了。這就相當于解決一個人有房住的問題，蓋一個房子，有門有窗、通水通電，能基本上滿足能住的需求就行了。如果想住的舒適一點，那就得安裝空調、鋪地板、買家具等等，這是后期階段建設的工作。從費用的角度考慮，咨詢服務機構的收費是與項目投入的時間精力成正比的，做的太細太全面，收費肯定要高。從單位執(zhí)行的角度考慮，內部控制對業(yè)務活動是起約束作用的，如果流程圖太多太繁瑣，可能大家在實際工作中一時半會適應不了，工作效率會受到影響。內控建設只有起點，沒有終點，所以按照先框架后細化的步驟分期建設，每年都新任務，年年都有新進展，起碼我們財務科年底寫工作總結時有新素材新亮點了吧。
四、先建立后升級
單位設計編寫了《內部控制手冊》，也上了信息化軟件，是不是內控建設工作就算完成了？當然不是，這頂多算是完成了內控體系建立階段的工作。黨中央和各級政府主管部門每年都會下發(fā)、修訂涉及單位內控的新法規(guī)、新文件，比如，2019年黨中央修訂了《黨組工作條例》，文件涉及到黨組在單位的地位、黨組集體議事決策的要求等內容，非常重要。單位的制度文件必須要及時根據(jù)新法規(guī)、新文件進行相應的更新和升級，自2018年開始，每年的《內控報告》也都會要求單位提供流程和制度更新升級的佐證材料。所以，單位首先應該按規(guī)范要求建立起內控體系文件，具體來說就是設計編寫《內部控制手冊》，然后每年還應該著手準備內控體系文件的升級和更新工作，單位可以獨立完成這項工作，當然也可以繼續(xù)聘請咨詢服務機構提供后續(xù)升級服務。
單位內控建設，謀定而后動，選擇大于努力，做好打持久戰(zhàn)的思想準備吧！
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