科研經(jīng)費(fèi)改革，將給研究者們以更好的環(huán)境進(jìn)行科學(xué)創(chuàng)新。圖為山東大學(xué)一角。 （視覺中國/圖）

2021年8月14日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于改革完善中央財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)管理的若干意見》（下文簡稱“《意見》”）。這份涉及數(shù)千億資金、需要多部委合作協(xié)調(diào)的文件從起草到最終公開發(fā)布，只用了不到兩個(gè)月時(shí)間。

“在如此短的時(shí)間內(nèi)完成起草和下發(fā)，并且由國辦（國務(wù)院辦公廳）下發(fā)，這樣的速度非常罕見?！崩钣窠芨嬖V南方周末記者，他是中科院自動(dòng)化研究所總會(huì)計(jì)師，也是該意見的起草人之一。

通常，重大改革意見從籌備、起草到最終發(fā)布至少要近一年時(shí)間，由“國辦”下發(fā)，更意味著這不只是一項(xiàng)規(guī)章制度，而是帶有強(qiáng)烈的政策導(dǎo)向和社會(huì)指導(dǎo)意義。

這可能是近十年來在全國科研創(chuàng)新領(lǐng)域最具突破力的一次改革。

精簡、放權(quán)、減負(fù)、松綁，在意見中都能找到與之相對(duì)應(yīng)的條款，文件的最終目的只有一個(gè)——給研究者們以更好的環(huán)境進(jìn)行科學(xué)和技術(shù)創(chuàng)新。

2021年3月的全國“兩會(huì)”，“創(chuàng)新”是被提及最多的詞匯。這背后也有“真金白銀”的支持，據(jù)財(cái)政部數(shù)據(jù)，2013至2020年，中央財(cái)政科學(xué)技術(shù)支出達(dá)到2.3萬億元。2021年，在中央本級(jí)支出繼續(xù)負(fù)增長的情況下，科技支出預(yù)算仍達(dá)3227億元。這還不包括地方財(cái)政的投入，國家財(cái)政對(duì)科學(xué)技術(shù)支出的數(shù)字已經(jīng)連續(xù)攀升多年。

多位高校研究人員向南方周末記者表示，《意見》出臺(tái)之前，科研經(jīng)費(fèi)管理和報(bào)銷制度已經(jīng)出現(xiàn)了“被濫用”和“不夠用”的矛盾。前者是因?yàn)椴糠挚蒲腥藛T對(duì)資金的嚴(yán)重浪費(fèi)，后者則是由嚴(yán)苛復(fù)雜的資金監(jiān)管所導(dǎo)致的問題。

如何讓科研人員更好地支配研究資金？這項(xiàng)政策改革引起了科技界的廣泛關(guān)注。

“用打醬油的錢買醋”

李玉杰基本上全程參與了《意見》的調(diào)研、討論和起草過程，“速度快”并不意味著“簡單”，他解釋，“表面看這只是一項(xiàng)有關(guān)資金管理的政策，但背后協(xié)調(diào)了財(cái)政部、科技部、人社部、司法部、稅務(wù)總局等多個(gè)部門?！?/span>

財(cái)政部管理資金的進(jìn)出，科技部負(fù)責(zé)項(xiàng)目的具體實(shí)施，提供無紙化報(bào)銷則要與國稅局進(jìn)行協(xié)調(diào)。

針對(duì)研究中的設(shè)備采購等涉及政府采購法的內(nèi)容，意見出臺(tái)前也曾向司法部進(jìn)行確認(rèn)。李玉杰說，“目前的這條設(shè)備采購規(guī)定是協(xié)調(diào)了司法部解釋的，相當(dāng)于給科研人員提供了綠色便捷通道。”

最關(guān)鍵的還是科研人員的待遇問題，涉及人社部門，相關(guān)建議同樣突破了相關(guān)現(xiàn)行的監(jiān)管辦法。

《意見》對(duì)科研項(xiàng)目的預(yù)算、使用、結(jié)余等各個(gè)流程都做了較大幅度的改進(jìn)，首先是“精簡”，科研項(xiàng)目的預(yù)算科目從九個(gè)以上精簡為“設(shè)備費(fèi)、業(yè)務(wù)費(fèi)、勞務(wù)費(fèi)三者”。

在科研項(xiàng)目申請(qǐng)階段，研究人員除了要撰寫開題報(bào)告，另一項(xiàng)重要工作是編制項(xiàng)目預(yù)算表。之前的管理方式詳細(xì)規(guī)定了科研人員未來的課題開銷，大到幾百萬的設(shè)備，小到一支筆，都要求“事無巨細(xì)”地詳細(xì)列出。

此次《意見》將項(xiàng)目預(yù)算科目精簡為三個(gè)，除了50萬元以上的設(shè)備費(fèi)，其他費(fèi)用只需提供基本測算說明，不必“事無巨細(xì)”，一筆一筆列出來。

同時(shí)，《意見》擴(kuò)大了預(yù)算調(diào)劑自主權(quán)，研究人員如果突發(fā)需要購買設(shè)備，或是取消預(yù)算表中的設(shè)備購買決議，可以直接行使“設(shè)備費(fèi)調(diào)增權(quán)”。以前由項(xiàng)目管理部門審批（如教育部），現(xiàn)在要下放到項(xiàng)目承擔(dān)單位（如高校），除設(shè)備費(fèi)外的其他費(fèi)用調(diào)劑權(quán)，全部由項(xiàng)目承擔(dān)單位下放給項(xiàng)目負(fù)責(zé)人。

“以往要調(diào)整設(shè)備類預(yù)算，需要研究人員層層上報(bào)給學(xué)校、教育部甚至科技部，現(xiàn)在各個(gè)中間環(huán)節(jié)都沒有了，作為項(xiàng)目的直接負(fù)責(zé)人，非設(shè)備類預(yù)算可以由項(xiàng)目負(fù)責(zé)人自行審批變更，大型設(shè)備只需向?qū)W校一級(jí)的相關(guān)部門申請(qǐng)，不用層層上報(bào)。”李玉杰解釋。

這也被業(yè)內(nèi)形容為可以“用打醬油的錢去買醋”，這是因?yàn)椋蒲型鶐в胁豢深A(yù)知性，尤其是那些要進(jìn)行試驗(yàn)的理工科項(xiàng)目，單個(gè)實(shí)驗(yàn)結(jié)果可能將研究完全引導(dǎo)至其他方向，對(duì)未來的工具使用情況無法準(zhǔn)確預(yù)測。

“之前的管理方式，對(duì)于一些探索性比較強(qiáng)，或者一些關(guān)鍵領(lǐng)域項(xiàng)目的開展是不利的?！?span id="keyeciooq" class="candidate-entity-word" data-gid="13101085">河南大學(xué)物理與電子學(xué)院教授戴樹璽告訴南方周末記者。

他舉了一個(gè)光刻機(jī)的例子，這類項(xiàng)目的不確定性很強(qiáng)，而且設(shè)備經(jīng)費(fèi)巨大，又屬于“高精尖”的核心研究領(lǐng)域，“像這樣的項(xiàng)目，你撥給他多少錢都是值得的，資金可能超過一個(gè)億，光是一臺(tái)設(shè)備就要幾百萬了，這類項(xiàng)目就更適合粗放型管理，科學(xué)家拿到錢怎么花、買什么都不需要這么細(xì)致，硬是要按照預(yù)算條目先湊夠這一個(gè)億，就把科學(xué)家們難壞了?！?/span>

2021年5月，沈陽一高校的導(dǎo)師和學(xué)生們在實(shí)驗(yàn)室里進(jìn)行科研探討。 （視覺中國/圖）

科研人員的兩道關(guān)：拿課題，上項(xiàng)目

對(duì)一線科研人員而言，科研方向或?qū)W術(shù)成果得到認(rèn)可，最直接的表現(xiàn)就是拿項(xiàng)目、申請(qǐng)課題。

無論是國家級(jí)、省部級(jí)還是校級(jí)課題或項(xiàng)目，都會(huì)有相應(yīng)的配套資金資助，科研人員也就有了對(duì)科研資金的支配權(quán)。但是，這個(gè)過程相當(dāng)不易。

當(dāng)前國內(nèi)自然科學(xué)、社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域的科研項(xiàng)目不勝枚舉，規(guī)模最大的兩項(xiàng)是國家自然科學(xué)基金委員會(huì)項(xiàng)目（偏向理工科），以及國家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目（文史哲為主），前者主管單位為國家自然科學(xué)基金委員會(huì)，后者由全國哲學(xué)社會(huì)科學(xué)工作辦公室負(fù)責(zé)，二者均為國家級(jí)科研項(xiàng)目。

寒假是老師們最忙的時(shí)候，因?yàn)槊磕?月是自然科學(xué)基金申報(bào)的日子，“這個(gè)時(shí)候基本上所有的老師都在寫申請(qǐng)書，我們叫作‘寫本子’?！?戴樹璽說。他先后參與過多項(xiàng)國家級(jí)的自然科學(xué)基金。

戴樹璽當(dāng)年的第一個(gè)國家級(jí)科研項(xiàng)目是自然科學(xué)基金下屬的青年學(xué)者項(xiàng)目，這類項(xiàng)目比其他的項(xiàng)目更好申請(qǐng)，主要針對(duì)35歲以下的學(xué)者。2009年8月“放榜”之時(shí)，戴樹璽得知自己“高中”，他開玩笑說，“就跟范進(jìn)中舉一樣?！?/span>

他的興奮主要源于對(duì)自己未來的篤定，在大學(xué)的職稱評(píng)定中，擁有國家級(jí)課題相當(dāng)于一只腳踏入了“教授”行列，也是憑借這個(gè)項(xiàng)目，他日后申請(qǐng)到了多項(xiàng)省級(jí)自然科學(xué)基金項(xiàng)目，并發(fā)表了三十余篇SCI核心論文。

課題，是職稱升級(jí)的硬指標(biāo)，有課題意味著有學(xué)術(shù)論文的產(chǎn)出，這也是評(píng)級(jí)的重要指標(biāo)。此外，中標(biāo)課題還能增加自己在學(xué)校的科研業(yè)績，這就像是對(duì)科研工作人員的KPI考核，與個(gè)人的工資、獎(jiǎng)金收入直接掛鉤。

國家課題就像一塊“敲門磚”，在幫助年輕學(xué)者走穩(wěn)科研道路之余，還能吸引一些省部級(jí)項(xiàng)目和社會(huì)項(xiàng)目的青睞，相比國家級(jí)項(xiàng)目，有時(shí)這些項(xiàng)目的資金反而更加雄厚。

近日，國家自然科學(xué)基金公布2021年項(xiàng)目名單，總計(jì)27.6萬余項(xiàng)申請(qǐng)，共獲批4.5萬余項(xiàng)，通過率約16.3%。

戴樹璽仍記得當(dāng)年自己第一個(gè)國家級(jí)項(xiàng)目的研究經(jīng)費(fèi)只有19萬元，項(xiàng)目結(jié)題第二年，38歲的他獲評(píng)教授職稱。“19萬資金還是分?jǐn)偹哪杲o到，從這個(gè)角度來說，大部分中青年學(xué)者申請(qǐng)課題的目的不是經(jīng)費(fèi)，而是前途?！?/span>

2021年6月，合肥的科研人員在對(duì)一個(gè)核聚變實(shí)驗(yàn)裝置的外部設(shè)備進(jìn)行檢測維護(hù)。 （視覺中國/圖）

經(jīng)費(fèi)管理兩難

年過40歲，張琳仍奮斗在科研一線，她在上海的一家985理工院校任副教授。

此次《意見》出臺(tái)當(dāng)天，張琳就詳細(xì)研究了一遍，她手中還主持著一項(xiàng)國家級(jí)的項(xiàng)目，令她惆悵的是，自己手中一堆打印發(fā)票無法“消化”。

絕大部分科研人員可以接觸到兩類項(xiàng)目，國家級(jí)、省級(jí)或是校級(jí)項(xiàng)目，稱為“縱向課題”，企業(yè)方或其他自然人的委托項(xiàng)目，稱為“橫向課題”。二者的課題經(jīng)費(fèi)都必須首先匯入項(xiàng)目負(fù)責(zé)人所在的單位賬戶，再由單位財(cái)務(wù)部門對(duì)經(jīng)費(fèi)統(tǒng)一監(jiān)管。

此前，科研人員對(duì)經(jīng)費(fèi)的支配權(quán)相當(dāng)有限，每一筆經(jīng)費(fèi)都必須經(jīng)過有關(guān)財(cái)務(wù)部門的審核。按照財(cái)政部制定的《中央和國家機(jī)關(guān)差旅費(fèi)管理辦法》，“科研經(jīng)費(fèi)使用與報(bào)銷管理規(guī)定”中，允許報(bào)銷的項(xiàng)目一般包括采購機(jī)器設(shè)備費(fèi)用、差旅費(fèi)用、學(xué)術(shù)會(huì)議支出費(fèi)用、資料費(fèi)用、出國考察或調(diào)研費(fèi)、資料復(fù)印費(fèi)等。

對(duì)張琳而言，材料復(fù)印費(fèi)是最便捷的報(bào)銷渠道，屬于科研“直接費(fèi)用”?？蒲许?xiàng)目資金可以粗略分成直接費(fèi)用和間接費(fèi)用，簡單理解，“任何可以用發(fā)票報(bào)銷的款項(xiàng)都屬于直接費(fèi)用，比如設(shè)備購買、差旅出行、勞務(wù)費(fèi)，剩下的如對(duì)研究者的績效獎(jiǎng)勵(lì)屬于間接費(fèi)用?！?/span>

科研人員經(jīng)常要為走哪一項(xiàng)報(bào)銷渠道絞盡腦汁，比如差旅費(fèi)用，研究者需要提前估算出項(xiàng)目期間需要完成的出差次數(shù)，并按照不同單位、個(gè)人職稱級(jí)別確定差旅金額。如果結(jié)算費(fèi)用超出預(yù)期，或是從其他資金“找補(bǔ)”，或是干脆自掏腰包。

張琳的找補(bǔ)方式就是用資料復(fù)印費(fèi)代替，然而資料復(fù)印數(shù)量有限，如果有大額需求，還必須向商家“購買”發(fā)票，“復(fù)印店一般會(huì)收發(fā)票8—10個(gè)點(diǎn)的提成，下半年還得提前和老板預(yù)約，同事也都會(huì)在年末放假前統(tǒng)一報(bào)銷?！?/span>

張琳的處境部分源于上世紀(jì)九十年代進(jìn)行的科研院所和高校體制改革。彼時(shí)，科研單位紛紛放棄了“大鍋飯”，在科研人員職稱評(píng)聘和崗位績效津貼方面，將個(gè)人項(xiàng)目的數(shù)量（項(xiàng)目數(shù)和經(jīng)費(fèi)額度）以及檔次（國家級(jí)或省部級(jí)等）作為主要評(píng)價(jià)指標(biāo)。

科研機(jī)構(gòu)們?yōu)榱朔乐埂梆B(yǎng)懶人”、鼓勵(lì)優(yōu)勝劣汰，但愈發(fā)激烈的競爭讓不同科研單位之間開始了“拉練賽”，不斷進(jìn)行項(xiàng)目數(shù)量和總經(jīng)費(fèi)數(shù)的“比拼”?？蒲腥藛T為了提高自己的地位和待遇，又進(jìn)一步爭取更高“層次”項(xiàng)目的支持。

“在過去，科研人員經(jīng)常要為某一筆支出走哪一項(xiàng)報(bào)銷渠道走不少的內(nèi)外部審批手續(xù)，這也是科研人員反映最多的問題之一，各環(huán)節(jié)審批手續(xù)太多，占用了大量科研人員認(rèn)認(rèn)真真做研究的時(shí)間?！崩钣窠苷劦馈?/span>

但嚴(yán)格審核的經(jīng)費(fèi)管理仍不能堵住有人“套利”，尤其是在勞務(wù)費(fèi)支出這塊“高危區(qū)”，借由勞務(wù)費(fèi)等間接費(fèi)用違規(guī)套取科研經(jīng)費(fèi)的現(xiàn)象屢見不鮮。

2020年1月，有“最年輕院士”之稱的中國工程院院士、中國農(nóng)業(yè)大學(xué)教授李寧采取侵吞、虛開發(fā)票、虛列勞務(wù)支出等手段，伙同同案被告人貪污課題科研經(jīng)費(fèi)共計(jì)人民幣3756萬元。

同年9月，原浙江工業(yè)大學(xué)膜分離與水科學(xué)技術(shù)中心主任助理兼辦公室主任陳賢鴻利用職務(wù)便利，以給學(xué)生、父母等人虛假發(fā)放勞務(wù)費(fèi)，給自己虛假發(fā)放獎(jiǎng)勵(lì)費(fèi)、違規(guī)報(bào)銷差旅費(fèi)、通過相關(guān)公司虛開發(fā)票等方式，套取浙江工業(yè)大學(xué)公款共計(jì)215萬元。

“按照新的政策來核定科研經(jīng)費(fèi)中用于人的支出預(yù)算，目前好多科研單位據(jù)測算是可以拿得出來的。意見賦予了基層單位和上級(jí)管理部門動(dòng)態(tài)調(diào)整績效工資總量的權(quán)利，僅需報(bào)財(cái)政部和人力資源和社會(huì)保障部備案即可?？蒲薪?jīng)費(fèi)用于人的支出的隱形‘天花板’被打破了，能極大地促進(jìn)科研人員全身心投入科技創(chuàng)新的積極性?！崩钣窠苷f。

此次《意見》指出，對(duì)于500萬元以下的項(xiàng)目，間接費(fèi)用比例從不超過20%提高到30%，500萬元至1000萬元的部分從不超過15%提高到25%，1000萬元以上的部分從不超過13%提高到20%；對(duì)純理論基礎(chǔ)研究項(xiàng)目，間接費(fèi)用比例進(jìn)一步提高到不超過60%。

“過去歷次改革不管從量上累加多少，體制內(nèi)的單位都有工資總額不能突破，很多單位上級(jí)核定的工資總額標(biāo)準(zhǔn)過低且多年不變，導(dǎo)致有錢發(fā)不出的問題比較突出，這就抵消了科學(xué)家對(duì)歷年來中央科研經(jīng)費(fèi)放管服政策真實(shí)的‘獲得感’。”李玉杰說。

在2021年8月19日國務(wù)院新聞辦公室舉行的政策例行吹風(fēng)會(huì)上，財(cái)政部部長助理歐文漢說，“我們初步匡算，通過上述激勵(lì)措施，科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)中用于‘人’的費(fèi)用可達(dá)50%以上，對(duì)于科研人員的激勵(lì)力度是前所未有的。”

據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局2020年發(fā)布的數(shù)據(jù)，2019年中國基礎(chǔ)研究占比首次突破6%。其中，基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)快速增長。2019年，我國基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)為1335.6億元，比上年增長22.5%。高等學(xué)校、政府所屬的研究機(jī)構(gòu)和企業(yè)的基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)分別為722.2億元、510.3億元和50.8億元，分別比上年增長22.4%、20.6%和51.6%。

（應(yīng)受訪者要求，文中張琳為化名。）