單位層面建設(shè)是業(yè)務(wù)層面建設(shè)的基礎(chǔ)，如果說(shuō)業(yè)務(wù)層面是“花”，那么單位層面就是“土”。其中，組織架構(gòu)是單位層面建設(shè)的基礎(chǔ)，所以，單位應(yīng)該首先要做的工作就是清晰界定各部門的職責(zé)、權(quán)限、工作內(nèi)容、隸屬關(guān)系等等。

與企業(yè)不同，單位內(nèi)部機(jī)構(gòu)的設(shè)置是由“三定”規(guī)定依法確定的，單位根據(jù)國(guó)家賦予的職能和內(nèi)部控制的目標(biāo)，結(jié)合各項(xiàng)具體工作的內(nèi)容、性質(zhì)及其之間的關(guān)系，在橫向上設(shè)置各內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，包括辦公室、人事科、財(cái)務(wù)科等等。在縱向上劃分管理層次，地市級(jí)和縣區(qū)級(jí)的單位一般可分為三個(gè)層級(jí)：領(lǐng)導(dǎo)班子、各科室負(fù)責(zé)人、基層崗位人員，確定各科室之間的分工協(xié)作關(guān)系及責(zé)任邊界，從而構(gòu)建一種科學(xué)、規(guī)范、合理的組織架構(gòu)模式。 單位組織架構(gòu)的設(shè)計(jì)一般遵循以下原則：

一、制衡性原則

單位明確內(nèi)部控制的決策機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)，合理分配各機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)，形成三權(quán)分離、互相制衡的工作機(jī)制，同時(shí)確保監(jiān)督機(jī)構(gòu)的相對(duì)獨(dú)立性。很多單位將財(cái)務(wù)科設(shè)定為政府采購(gòu)業(yè)務(wù)的牽頭部門，這在一定程度上違反了制衡性原則，我們認(rèn)為設(shè)定辦公室為牽頭部門更為妥當(dāng)。

二、適應(yīng)性原則

根據(jù)現(xiàn)有組織機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制情況，結(jié)合單位實(shí)際，采取建立聯(lián)合工作小組等方式，靈活設(shè)計(jì)和確定符合《內(nèi)部控制規(guī)范》要求的牽頭部門和關(guān)鍵崗位人員。內(nèi)控建設(shè)這項(xiàng)工作比較復(fù)雜，一般情況下，地市、區(qū)縣級(jí)單位任何一個(gè)部門都難以獨(dú)立承擔(dān)這個(gè)責(zé)任，所以最好是采取建立內(nèi)控工作小組的方式。

三、協(xié)同性原則

內(nèi)部控制建設(shè)工作要確保組織架構(gòu)設(shè)計(jì)立足于實(shí)現(xiàn)單位實(shí)際和內(nèi)部控制目標(biāo)，全面考慮經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)的決策、執(zhí)行和監(jiān)督全過(guò)程。對(duì)于重要經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)和經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)的重大風(fēng)險(xiǎn)，在進(jìn)行組織架構(gòu)設(shè)計(jì)時(shí)要作出重點(diǎn)安排，合理設(shè)置主責(zé)部門和配合部門，提高內(nèi)部控制協(xié)同性，降低內(nèi)部控制成本。比如，政府采購(gòu)是高風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)，設(shè)定辦公室牽頭并不是說(shuō)其他部門就沒(méi)有責(zé)任了，辦公室主要履行擬定制度、審核和監(jiān)督等職責(zé)，采購(gòu)申請(qǐng)部門、采購(gòu)執(zhí)行部門和財(cái)務(wù)部門都應(yīng)該明確各自的責(zé)任，在《內(nèi)部控制手冊(cè)》中應(yīng)清晰的界定。

這里所稱組織架構(gòu)是基于內(nèi)部控制建設(shè)需求的設(shè)計(jì)，主要內(nèi)容是決策機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)的設(shè)置以及三者之間的權(quán)責(zé)分配。決策機(jī)構(gòu)是單位的權(quán)力中心，設(shè)計(jì)是否合理直接決定內(nèi)部控制的運(yùn)行效果；執(zhí)行機(jī)構(gòu)是決策的具體承辦部門，設(shè)計(jì)是否合理直接影響內(nèi)部控制的執(zhí)行效率；監(jiān)督機(jī)構(gòu)是約束決策機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)正常運(yùn)行的關(guān)鍵，是單位內(nèi)部控制得以有效實(shí)施的重要保障。決策機(jī)構(gòu)就是局黨組會(huì)、局長(zhǎng)辦公會(huì)等，執(zhí)行機(jī)構(gòu)是各科室，監(jiān)督機(jī)構(gòu)比較難以設(shè)定，因?yàn)楝F(xiàn)在地市、區(qū)縣級(jí)單位“三定”規(guī)定中一般都不會(huì)有獨(dú)立的審計(jì)、紀(jì)檢科室，我們建議單位可以采取成立評(píng)價(jià)與監(jiān)督小組的變通方式予以解決。

根據(jù)《指導(dǎo)意見(jiàn)》“堅(jiān)持全面推進(jìn)”基本原則的要求，內(nèi)部控制應(yīng)覆蓋單位經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)的全范圍，貫穿內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行的決策、執(zhí)行和監(jiān)督全過(guò)程，規(guī)范單位內(nèi)部各層級(jí)的全體人員，注意，是“全體人員”。因此，依據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》、《中華人民共和國(guó)工會(huì)法》等相關(guān)法規(guī)設(shè)立的黨群組織也在內(nèi)部控制的范圍之內(nèi)，有些單位有工會(huì)、團(tuán)委等獨(dú)立設(shè)置的科室，但“三定”規(guī)定中沒(méi)有體現(xiàn)，這些科室和人員也應(yīng)該在內(nèi)控的范圍之內(nèi)，因?yàn)檫@些科室是內(nèi)控的執(zhí)行部門，比如差旅費(fèi)報(bào)銷等。

《內(nèi)部控制規(guī)范》第十三條指出：?jiǎn)挝粦?yīng)當(dāng)單獨(dú)設(shè)置內(nèi)部控制職能部門或者確定內(nèi)部控制牽頭部門，負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)內(nèi)部控制工作。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮財(cái)會(huì)、內(nèi)部審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察、政府采購(gòu)、基建、資產(chǎn)管理等部門或崗位在內(nèi)部控制中的作用。 這段話包含幾層意思：內(nèi)控是一項(xiàng)全員全系統(tǒng)的工作，涉及到單位各科室、各崗位人員，大家都負(fù)責(zé)其實(shí)就是都不負(fù)責(zé)，所以要設(shè)定一個(gè)主責(zé)部門，這個(gè)主責(zé)的部門可以是獨(dú)立的職能部門，如果這個(gè)部門只負(fù)責(zé)內(nèi)控，其他啥事都不管，在行政事業(yè)單位應(yīng)該是沒(méi)有這樣的部門，在企業(yè)有，一般叫內(nèi)控部，或者風(fēng)控部。單位如果沒(méi)有這樣的專職職能部門，那就在現(xiàn)有部門中確定一個(gè)牽頭部門，絕大多數(shù)單位選擇的是財(cái)務(wù)部門。除了牽頭部門主責(zé)，其他所有部門都是配合部門，比如負(fù)責(zé)資產(chǎn)、基建、合同的部門等部門。紀(jì)檢監(jiān)察部門獨(dú)立于牽頭部門，發(fā)揮內(nèi)控審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察的職能作用。

為達(dá)到單位內(nèi)控體系設(shè)計(jì)與《內(nèi)控規(guī)范》符合性的要求，我們?cè)凇秲?nèi)部控制手冊(cè)》中一般這樣設(shè)計(jì)：

一、內(nèi)部控制建設(shè)工作牽頭部門

財(cái)務(wù)科是單位內(nèi)部控制建設(shè)工作的牽頭部門，具體負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)單位內(nèi)部控制建設(shè)開展和提升工作。主要職責(zé)：組織梳理單位各類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的業(yè)務(wù)流程，明確業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，系統(tǒng)分析經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)，確定風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，選擇風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略，在此基礎(chǔ)上根據(jù)國(guó)家有關(guān)規(guī)定建立健全單位各項(xiàng)內(nèi)部管理制度并督促相關(guān)人員認(rèn)真執(zhí)行等。

二、內(nèi)部控制建設(shè)工作主要參與部門

1、辦公室、人事科是單位內(nèi)部控制建設(shè)工作的主要配合部門，負(fù)責(zé)配合財(cái)務(wù)科開展單位內(nèi)部控制建設(shè)工作。主要職責(zé)：依照國(guó)家有關(guān)法律、法規(guī)及單位內(nèi)部控制管理制度，在本科室職能范圍內(nèi)組織協(xié)調(diào)其他科室參與內(nèi)部控制制度的建設(shè)，協(xié)助財(cái)務(wù)科組織梳理單位相關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的業(yè)務(wù)流程，督促相關(guān)科室及人員認(rèn)真執(zhí)行等。

2、××科等業(yè)務(wù)科室是單位內(nèi)部控制建設(shè)工作的參與部門，負(fù)責(zé)配合財(cái)務(wù)科推進(jìn)單位內(nèi)部控制建設(shè)工作。主要職責(zé)：依照國(guó)家有關(guān)法律、法規(guī)及單位內(nèi)部控制管理制度，參與內(nèi)部控制制度的建設(shè)，協(xié)助財(cái)務(wù)科組織梳理本科室經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)流程，督促所屬人員認(rèn)真執(zhí)行等。

三、內(nèi)部控制建設(shè)工作評(píng)價(jià)與監(jiān)督部門

××科是內(nèi)部控制評(píng)價(jià)與監(jiān)督工作的牽頭部門，負(fù)責(zé)組織和協(xié)調(diào)對(duì)單位內(nèi)部控制建立與實(shí)施情況開展自我評(píng)價(jià)和內(nèi)部監(jiān)督檢查工作，對(duì)單位內(nèi)部控制的完善性、有效性等做出評(píng)價(jià)，編制《內(nèi)部控制自我評(píng)價(jià)報(bào)告》。絕大多數(shù)單位都找不出承擔(dān)監(jiān)督職能的“××科”，我們建議單位成立評(píng)價(jià)與監(jiān)督小組，小組負(fù)責(zé)人為分管單位紀(jì)檢或黨建工作的分管領(lǐng)導(dǎo)，注意，這個(gè)小組的負(fù)責(zé)人不能是單位的“一把手”。

“三定”規(guī)定是單位的法定文件，但編委在編制“三定”時(shí)是不會(huì)考慮單位內(nèi)控建設(shè)需求的。因此，單位需要在充分理解《內(nèi)部控制規(guī)范》原則要求的前提下，結(jié)合“三定”及單位實(shí)際，設(shè)計(jì)符合規(guī)范要求的、適合單位的內(nèi)部控制組織結(jié)構(gòu)，劃分和明晰相關(guān)內(nèi)控職責(zé)。