本文刊載于《中國科學院院刊》2023年第11期“政策與管理研究”

張渤1,2,3 王雪4* 孫從理5

1 中國科學院科技戰(zhàn)略咨詢研究院

2 中國科學院大學

3 中國科學院 條件保障與財務局

4 中國科學院 發(fā)展規(guī)劃局

5 中國科學院微電子研究所

全國重點實驗室是國家戰(zhàn)略科技力量的重要組成部分，重組國家重點實驗室體系是黨中央作出的重大決策部署。黨中央明確提出對重組后的全國重點實驗室加大投入力度，改革完善支持政策。在實現(xiàn)高水平科技自立自強的目標背景下，研究新時期全國重點實驗室資源配置問題具有重要現(xiàn)實和深遠意義。歷史上，我國對國家重點實驗室資源配置存在經(jīng)費配置與機構的使命定位關聯(lián)性不強、競爭性經(jīng)費占比較高等4方面問題。重組后的全國重點實驗室具有定位清晰、使命導向等6項特征。為解決經(jīng)費配置現(xiàn)狀與重組后實驗室目標特征、經(jīng)費需求不相適應的問題，借鑒歐美國家實驗室體系科技經(jīng)費資源配置的有益經(jīng)驗，立足我國國情，有針對性地提出競爭前置、加強資源配置的橫向統(tǒng)籌和縱向統(tǒng)籌等6條舉措建議，以期為科技政策制定和實驗室重組提供參考和借鑒。

科技資源配置是科技體制改革的重要內容，是科技政策研究中的關鍵問題。改革開放以來，我國科研機構的經(jīng)費資助體制和資助方式經(jīng)歷了一系列重大改革。近年來，隨著國家財政對科技投入的不斷增加，科技創(chuàng)新主體類型增多、規(guī)模變大，競爭性科研經(jīng)費所占比重日趨增大。我國科技發(fā)展已經(jīng)從“百花齊放”進入到“自立自強”的新階段，更加需要以調存量的方式集中、定向、穩(wěn)定支持特定領域方向和創(chuàng)新平臺，促進重大成果產(chǎn)出，支撐高水平科技自立自強早日實現(xiàn)。

重組國家重點實驗室體系是黨中央、國務院作出的重大戰(zhàn)略決策部署，是我國在“十四五”期間強化國家戰(zhàn)略科技力量的重大改革舉措，是推動科研院所、高校、創(chuàng)新企業(yè)聚焦使命定位進行綜合改革、開展科研攻關的重要路徑和抓手。優(yōu)化全國重點實驗室的資源配置是全國重點實驗室體制機制改革的關鍵一環(huán)，是推動重大創(chuàng)新領域項目、平臺、人才、資金一體化配置的關鍵一步，一定程度上決定著實驗室體系重組的成敗。因此，研究新時期全國重點實驗室的資源配置問題具有重要現(xiàn)實和深遠意義。

在國際上，歐美國家對國家（重點）實驗室體系的投入數(shù)額大、比例高，經(jīng)費來源相對單一，且以非競爭性經(jīng)費為主。在國內，國家重點實驗室既有來自國家的直接穩(wěn)定經(jīng)費支持，又有來自地方、企業(yè)的橫向經(jīng)費支持。已有學者探討了國家重點實驗室資源配置的問題，例如，韓祥宗和楊澤宇等發(fā)現(xiàn)對于企業(yè)國家重點實驗室，資源內部配置導向對企業(yè)創(chuàng)新績效的積極作用隨著企業(yè)國家重點實驗室運行年限的增加而增強；李陽等利用多元線性回歸模型分析了2009—2018年15個國家重點實驗室的數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)國家重點實驗室的人力資源投入、學術對外交流、基礎設施投入等與科研項目產(chǎn)出之間呈現(xiàn)線性正相關關系。但是，鮮有從國家重點實驗室重組前后差異變化的角度研討實驗室資源配置問題。因此，本研究以全國重點實驗室預算撥款機制為重點，探討適合于全國重點實驗室的資源配置模式和經(jīng)費管理方式，以期為政府制定全國重點實驗室經(jīng)費支持政策提供參考，為全國重點實驗室重組、建設與運行提供借鑒。

1 歐美國家重點實驗室體系科技經(jīng)費的主要來源

與我國的國家重點實驗室體系對應，美國國家實驗室體系、德國亥姆霍茲聯(lián)合會（HGF）及其下屬的研究中心、英國研究和創(chuàng)新署（UKRI）及其下屬的理事會管理的實驗室等均扮演了類似國家（重點）實驗室的角色，其經(jīng)費來源以政府撥款為主。

美國國家實驗室體系的科技經(jīng)費來源

在美國創(chuàng)新體系中，從事科學與技術研究的主體包括聯(lián)邦政府機構、企業(yè)、高校、聯(lián)邦資助的研發(fā)中心（FFRDC）等。其中，美國國家實驗室均屬于FFRDC。根據(jù)美國國家科學基金會（NSF）2023年2月公布的數(shù)據(jù)，目前美國共有43個FFRDC，其中名稱中帶有“國家實驗室”（National Laboratory）字樣的有18個，大部分由美國能源部（DOE）管理。根據(jù)美國聯(lián)邦政府采購協(xié)議，美國國家實驗室接受的大部分資金（至少70%）必須來自聯(lián)邦政府；在接受來自非聯(lián)邦政府部門的資助前，需要通過主要資助單位的同意。例如，根據(jù)美國能源部發(fā)布的《美國能源部國家實驗室現(xiàn)狀報告2020版》，普林斯頓等離子體物理實驗室（PPPL）在2019財年的總運行經(jīng)費為9728萬美元，其中來自美國能源部的經(jīng)費達9611萬美元（約98.8%），僅有117萬美元（約1.2%）通過“戰(zhàn)略伙伴關系項目”（SPP）由非聯(lián)邦政府機構資助，其中包括工業(yè)界贊助商等（圖1）。又如，洛斯阿拉莫斯國家實驗室（LANL）2019財年的總運行經(jīng)費為31.92億美元，其中僅有3.35億美元（約10.5%）來自美國能源部以外的撥款（圖2）。

圖1 美國普林斯頓等離子體物理實驗室2019財年總經(jīng)費來源分布

圖2 美國洛斯阿拉莫斯國家實驗室2019財年總經(jīng)費來源分布

德國國家實驗室體系的科技經(jīng)費來源

德國亥姆霍茲聯(lián)合會是由18家德國國家研究中心組成的科研機構，負責運行管理德國的重大科技基礎設施，是德國最大的研究機構團體，亥姆霍茲聯(lián)合會下屬的研究中心在德國創(chuàng)新體系中扮演了類似國家實驗室的角色。根據(jù)2023年3月亥姆霍茲聯(lián)合會官方網(wǎng)站介紹，其年度預算約為58億歐元，其中約70%的資金來自德國聯(lián)邦和州政府。例如，根據(jù)2023年3月德國教育和研究部網(wǎng)站公布的數(shù)據(jù)，德國電子同步加速器研究中心（DESY）2020年的年度預算為3.49億歐元，其中90%的資金來自德國聯(lián)邦政府，10%的資金由德國漢堡市和勃蘭登堡州提供。

英國國家實驗室體系的科技經(jīng)費來源

英國的國家實驗室包括著名的卡文迪什實驗室（Cavendish Laboratory）、英國國家物理實驗室（NPL）、盧瑟?！ぐ⑵諣栴D實驗室（RAL）等。2018年英國成立研究和創(chuàng)新署之后，英國國家實驗室主要由研究和創(chuàng)新署及其下屬的7個研究理事會資助和管理。2022年7月，英國研究和創(chuàng)新署宣布向RAL撥款1.17億英鎊，用于支持RAL管理的重大科技基礎設施。此外，RAL也從歐盟、高校、企業(yè)和慈善機構獲得經(jīng)費支持。例如，王晉等調研指出，RAL管理的“鉆石光源”設施由英國科學技術設施委員會（STFC）和威康信托基金會聯(lián)合投資建造，二者分別承擔了86%和14%的建設費用。

2 歐美國家重點實驗室體系科技資源配置的主要方式

從科技資源配置的模式上看，歐美對國家重點實驗室的資助模式可以分為對“事”的支持、對“物”的支持、對“人”的支持，還會根據(jù)績效評估結果動態(tài)調整資助強度。具體而言，歐美對于切合國家重大需求的項目提供非競爭性的穩(wěn)定經(jīng)費支持，同時設立部分競爭性科研項目，實現(xiàn)對“事”的支持；通過向實驗室管理運行的重大科技基礎設施撥付穩(wěn)定運行經(jīng)費，實現(xiàn)對“物”的支持；通過設立科學家職業(yè)生涯獎項、人才項目等，實現(xiàn)對“人”的支持。

對“事”的支持——按項目配置經(jīng)費

美國通過自上而下的方式設置重大科研計劃，再由科研人員自下而上地提出科研選題，輔以國家實驗室對選題進行把關，實現(xiàn)了聯(lián)邦政府對國家實驗室科研項目的支持。根據(jù)《美國聯(lián)邦資助的統(tǒng)一管理要求、成本原則和審計要求》，美國能源部“應盡可能以競爭性方式組織聯(lián)邦財政資助申請”。根據(jù)美國聯(lián)邦經(jīng)費管理網(wǎng)站介紹，在戰(zhàn)略規(guī)劃階段，經(jīng)費管理機構和潛在的項目申請人都會參與規(guī)劃過程。在制定戰(zhàn)略規(guī)劃后，經(jīng)費管理機構根據(jù)相關法律編制預算，并發(fā)布資助機會公告（FOA）。通過這一過程，國家實驗室的科研人員有機會參與到項目“出題”階段，而不是只在項目指南發(fā)布后“揭榜掛帥”。

在項目申請人根據(jù)資助機會公告提交項目申請后，經(jīng)費管理機構將組織審查活動。對于美國能源部國家實驗室的科研項目，美國能源部科研項目選題的相關政策規(guī)定統(tǒng)一發(fā)布在其官方網(wǎng)站上，明確規(guī)定由能源部科學辦公室負責審查所有項目申請的科學和技術價值。申請人、國家實驗室管理者、能源部科學辦公室在選題過程中分別具有不同的職責和角色：

1. 申請人在“資助前階段”可以使用美國聯(lián)邦經(jīng)費管理網(wǎng)站的“搜索資助”（Search Grants）功能瀏覽全部機會公告，并確定適合自己的機會公告，填寫申請。

2. 國家實驗室管理者的職責是在選題階段闡明項目的使命及必要性，同時上報能源部。

3. 能源部科學辦公室需要對科研項目進行審查，在形式審核完成后，組織人員對項目內容進行詳細評審；之后，將進入項目審查立項的后續(xù)階段，包括財務審查、撥款階段、中標通知環(huán)節(jié)，最終撥款機構將向選定的資助實體發(fā)送資助通知（NOA），該通知是具有法律約束力的正式文件。

值得指出的是，美國能源部在管理組織科研項目時，十分重視參照美國國家層面的指導原則、戰(zhàn)略目標，并在項目資源分配中充分貫徹。例如，美國能源部科學辦公室2012年6月發(fā)布的《先進科學計算研究（ASCR）高性能計算和網(wǎng)絡設施管理計劃》在“指導原則”中列舉了4個層級的管理要求，涉及美國國會、美國能源部、能源部科學辦公室、“先進科學計算研究”計劃辦公室的相關要求，在此基礎上才制定了該計劃的研究目標。因此，該計劃文件體現(xiàn)了從國家戰(zhàn)略目標的制定到具體研究計劃目標的貫徹過程。

對“物”的支持——按設施配置經(jīng)費

歐美許多國家（重點）實驗室負責國家重大科技基礎設施的管理和運行，這些設施可直接從國家獲取支持經(jīng)費。例如，荷蘭擁有國家可持續(xù)材料表征中心（NC2SM）、荷蘭納米實驗室（NanoLabNL）等一批國家級實驗室，這些實驗室不僅運行荷蘭本國的重大科技基礎設施，還參與建設歐洲許多跨國的重大設施，如歐洲生命科學生物信息基礎設施荷蘭節(jié)點（ELIXIR-NL）等。荷蘭的重大科技基礎設施有3種途徑可以獲得經(jīng)費支持：

1. 荷蘭研究理事會（NWO）的“直接撥款”（direct compensation）；

2. 荷蘭企業(yè)局（RVO）的“折舊成本支付”（costs of depreciation）撥款；

3. 歐盟“地平線歐洲”等計劃的撥款。其中，荷蘭研究理事會通過2種工具向荷蘭的重大設施提供經(jīng)費：一種是荷蘭“研究基礎設施全國聯(lián)盟”，另一種是荷蘭“大規(guī)模研究基礎設施國家路線圖”（LSRI）。

在歐盟層面也通過2種工具對歐洲的重大設施進行資助：

1. 通過“地平線歐洲-研究設施”（Horizon Europe – Research Infrastructures）計劃，它發(fā)布的資助機會分為4種類型：發(fā)展、鞏固和優(yōu)化歐洲研究基礎設施以保持全球領先地位（INFRADEV）；建立可運行、開放和公平的歐洲開放科學云生態(tài)系統(tǒng)（INFRAEOSC）；下一代科學儀器、工具和方法及先進的數(shù)字解決方案（INFRATECH）；支持健康研究、加速綠色和數(shù)字化轉型及推進前沿知識的研究基礎設施服務（INFRASERV）。2022年，在發(fā)布該計劃征集公告后，歐洲研究執(zhí)行局（REA）共收到了79份提案的共計5.519億歐元的資助申請。在經(jīng)過評審遴選后，2023年2月，歐盟委員會宣布對其中27個設施研究項目進行資助，共撥款1.8億歐元，以確保歐洲科學家能夠利用重大科技基礎設施進行開創(chuàng)性的研究。

2. “歐洲研究基礎設施戰(zhàn)略論壇”（ESFRI），是2002年由歐盟理事會授權成立的組織，旨在通過多邊倡議，更好地利用和發(fā)展歐洲研究基礎設施，鼓勵在相關政策制定方面采取協(xié)調一致和以戰(zhàn)略為導向的方法。根據(jù)荷蘭特文特大學公布的統(tǒng)計結果，截至2020年，在ESFRI的倡導推動下，歐洲各國已經(jīng)立項了55個研究基礎設施，其中37個已經(jīng)運行，涉及所有科學領域，調動了近200億歐元的投資。

對“人”的支持——按人才配置經(jīng)費

歐美對國家（重點）實驗室的人才非常重視，制定了專門的人才計劃支持實驗室人才的發(fā)展，并在人才薪酬、發(fā)展路徑等方面具有專門規(guī)定。例如，美國能源部設置了“能源部早期職業(yè)研究計劃”，用于支持國家實驗室的青年科研人員發(fā)展。該計劃中所指的早期職業(yè)研究人員可以在8個項目中選擇1個申請：先進科學計算研究、生物與環(huán)境研究、基礎能源科學、聚變能源科學、高能物理、核物理、加速器研發(fā)和生產(chǎn)、同位素研發(fā)和生產(chǎn)。擬定的研究主題必須屬于能源部科學辦公室的計劃優(yōu)先事項，該優(yōu)先事項在計劃公告中提供。資金將在同行評審的基礎上進行競爭性授予。

根據(jù)美國能源部2022年11月公布的2023財年“能源部早期職業(yè)研究計劃”通知，該項目將在5年內為美國學術機構、能源部國家實驗室和能源部科學辦公室用戶設施的80多名早期職業(yè)研究人員提供經(jīng)費支持。要獲得該項目的資格，研究人員必須是美國學術機構的終身助理或副教授，或者是能源部國家實驗室或科學辦公室用戶設施的全職員工。預計5年內，對高等教育機構入選者的獎勵經(jīng)費約為87.5萬美元，對能源部國家實驗室入選者的平均獎勵經(jīng)費約為250萬美元。

根據(jù)績效評價動態(tài)調整科技資源配置

基于績效評價結果對國家（重點）實驗室的經(jīng)費進行動態(tài)調整，有利于實驗室主管部門更好地發(fā)揮監(jiān)督作用，提高實驗室經(jīng)費效率。例如，美國能源部設立了基于美國《政府績效與結果法案》（GPRA）和合同內管理的績效管理制度。該制度是在1993年《政府績效與結果法案》框架下，結合戰(zhàn)略目標導向的項目績效評估實現(xiàn)的，主要面向能源部通過“國有民營”（GOCO）模式管理的18個國家實驗室，其中10個由能源部科學辦公室管理。在基于GPRA的績效管理制度下，能源部科學辦公室在實驗室的年度績效報告中通過三色記分卡考察其是否達到預期的年度績效標準、能否支撐科學辦公室完成其使命目標。該年度績效評價結果會直接影響第二年的預算申請額度，因為在GPRA框架下，能源部向美國國會遞交的年度績效預算報告中既包括年度預算申請，也包括年度績效計劃，每個項目同時對應“預算”和“績效”單元。

美國能源部科學辦公室還對其管理的10個國家實驗室的合同承包商通過“績效評估和考核計劃”（PEMP）進行年度績效評估，評估結果為確定下一年經(jīng)費額度提供了依據(jù)。PEMP設置了分級的量化評估指標，年度評價分值在0—4.3之間。該得分的分檔將與第二年能源部向合同承包商撥付經(jīng)費的比例掛鉤。例如，若績效評估的分值在2.5—2.7之間，那么來年能源部撥付的研發(fā)經(jīng)費比例將降至原預算的85%；若評分在2.1—2.4之間，則將降至75%。

3 我國重組后的全國重點實驗室特征

我國國家重點實驗室始建于1984年，到21世紀初，已形成涵蓋包括國家研究中心、學科國家重點實驗室、企業(yè)國家重點實驗室、省部共建國家重點實驗室、軍民共建國家重點實驗室及港澳國家重點實驗室等6種類型的現(xiàn)有國家重點實驗室體系。第一批國家重點實驗室是在“國家重點實驗室建設計劃”支持下，由科學技術部、教育部和中國科學院等部門共同組織實施建設。經(jīng)過數(shù)十年發(fā)展，國家重點實驗室產(chǎn)生了一批重大成果，在我國科技史上具有重要地位。但是，隨著國家需求、國際形勢的快速變化，國家重點實驗室也暴露出一些問題，如難以快速響應國家緊迫需求和順應科技發(fā)展最新態(tài)勢，體系化布局不足，同質化發(fā)展，喪失創(chuàng)新活力，獨立性不強，與國家工程研究中心、國家技術創(chuàng)新中心等創(chuàng)新平臺功能重疊、邊界模糊、銜接不夠等。

在這樣的背景下，2018年底，習近平總書記在中央經(jīng)濟工作會議上首次提出“抓緊布局國家實驗室，重組國家重點實驗室體系”，并在2020年9月召開的科學家座談會上再次明確指出“要組建一批國家實驗室，對現(xiàn)有國家重點實驗室進行重組，形成我國實驗室體系”。2019年，科學技術部開始研究重組國家重點實驗室體系方案，2022年方案正式印發(fā)，將重組后的國家重點實驗室統(tǒng)稱為全國重點實驗室?？傮w上看，新時期全國重點實驗室具有6個特征，這些特征之間相互關聯(lián)，內在統(tǒng)一。

1

定位清晰、使命導向

全國重點實驗室在國家戰(zhàn)略科技力量布局中，具備唯一性和不可替代性，在同一領域方向上，原則上不重復布局。全國重點實驗室更加強調以國家使命為導向，聚焦國家重大需求，明確使命定位；對標世界頂級科研機構，提出機構發(fā)展目標；瞄準新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革的前沿方向，提出更具挑戰(zhàn)的科技發(fā)展目標。

2

領域集中、方向聚焦

全國重點實驗室堅持“有所為、有所不為”，在特定領域瞄準關鍵科學問題，聚焦有限的科學目標、明確的主攻方向，重點開展高水平基礎研究、應用基礎研究、前沿技術研究，聚集優(yōu)勢力量、優(yōu)質資源集中攻關，實現(xiàn)重大原始創(chuàng)新、支撐關鍵核心技術突破。

3

立足基礎、銜接緊密

全國重點實驗室在創(chuàng)新鏈條上處于中前端，與國家工程類實驗室、研究中心等位于創(chuàng)新鏈條中后端的創(chuàng)新單元緊密銜接，深入行業(yè)、產(chǎn)業(yè)一線發(fā)現(xiàn)技術瓶頸、堵點痛點，深度挖掘、精準凝練重大需求背后的科學問題和共性技術，為創(chuàng)新型企業(yè)提供關鍵核心技術源頭供給，促進創(chuàng)新鏈條上中下游貫通。

4

邊界清晰、機構獨立

全國重點實驗室是相對獨立的科技創(chuàng)新單元，在其主攻領域方向上，能夠開展以我為主、相對獨立的科研攻關，不再依賴聯(lián)合其他創(chuàng)新單元。全國重點實驗室在領域方向、科研任務、人才隊伍、財務管理等方面與依托單位的其他創(chuàng)新單元之間具有清晰明確的邊界。全國重點實驗室作為非法人研究單元，基本后勤保障和科技支撐由依托單位提供。

5

人員精簡、規(guī)模適度

全國重點實驗室的人員體量問題，是在機構目標、科研任務、組織架構、資源配置等要素中應優(yōu)先確定的“元問題”。根據(jù)《2020年國家重點實驗室年度報告》，對于258個學科類國家重點實驗室，平均固定人員104人，流動人員57人，固定人員與流動人員比例接近2∶1。重組后的全國重點實驗室作為特定領域方向的學術高地，高度聚焦，目標有限，應繼續(xù)保持適度的人員規(guī)模體量，120人左右為宜。建設初期應保留一定的發(fā)展空間。同時，應調整人員結構，以研究方向相關程度和研究水平高低作為人員選聘標準，不搞“拼盤”，不做“拉郎配”。

6

管理高效、能進能出

全國重點實驗室主任由具有領導能力、德才兼?zhèn)涞目茖W家擔任，通過健全主任負責制，賦予主任在研究方向、科研任務組織實施、經(jīng)費和條件配置、工作人員聘任等方面的自主權。通過主任統(tǒng)籌負責、集中調度，實現(xiàn)扁平化管理，系統(tǒng)提升建制化科研組織和攻關能力。根據(jù)目標方向的調整和人員重大任務完成情況，定期進行人員動態(tài)調整，實現(xiàn)能進能出，保持創(chuàng)新活力。將研究方向與全國重點實驗室不一致或缺乏創(chuàng)新活力的人員調整到室外，人員仍留在依托單位內部工作，而非被推向社會，符合我國國情和經(jīng)濟社會發(fā)展現(xiàn)狀。

相較于原國家重點實驗室，全國重點實驗室在國家創(chuàng)新體系中的發(fā)展定位更為明確，是中國特色國家實驗室體系的重要組成部分。在職責使命方面，在原學科建設、成果產(chǎn)出和人才培養(yǎng)的基礎上，更加突出滿足國家重大戰(zhàn)略需求。在領域布局方面，對不滿足新形勢新要求、發(fā)展緩慢停滯的老舊學科方向進行調整或撤銷，對滿足國家緊迫需求、屬于新興前沿交叉和未來技術的領域方向加強布局。在學科方向、任務組織和資源配置方面，加強統(tǒng)籌協(xié)調和一體化配置。在管理體制與運行機制方面，強化全國重點實驗室的獨立性，管理邊界更加清晰。

4 國家重點實驗室經(jīng)費配置的主要問題

國家重點實驗室經(jīng)費配置現(xiàn)狀

近年來，國家不同部門對國家重點實驗室的投入逐漸加大，除了增加國家重點實驗室專項經(jīng)費外，部門、地方、企業(yè)對實驗室的投入也在逐漸增加，國家重點實驗室通過競爭所獲得的研究經(jīng)費也在逐年遞增。根據(jù)2021年公布的數(shù)據(jù)，國家重點實驗室專項經(jīng)費從2006每年14億元逐漸增加到2019年的63.9億元，極大地推動了國家重點實驗室的快速發(fā)展。根據(jù)《2020年國家重點實驗室年度報告》，截至2020年底，正在運行的各類國家重點實驗室共522個，包括6個國家研究中心、258個學科國家重點實驗室、174個企業(yè)國家重點實驗室、47個省部共建國家重點實驗室等。2020年，國家重點實驗室獲得國家專項經(jīng)費共計50.07億元。其中，國家研究中心共獲得4.2億元，學科國家重點實驗室共獲得45.87億元。各類渠道獲得的國家重點實驗室建設經(jīng)費總計104.48億元，通過競爭獲得各類科研經(jīng)費總計506.35億元，所有資金合計660.90億元。

各類國家重點實驗室中，科學技術部以國家財政支持國家研究中心和學科國家重點實驗室。其中，國家重點實驗室的經(jīng)費由3部分構成：基本科研經(jīng)費、開放運行經(jīng)費和儀器設備費。據(jù)不完全統(tǒng)計，對于單個國家重點實驗室，根據(jù)以5年為周期的分領域評估結果、預算執(zhí)行情況等，撥付的基本科研經(jīng)費、開放運行經(jīng)費總額度為700萬—1400萬元/年不等?？茖W技術部對部分國家重點實驗室支持儀器設備費，用于實驗室裝置、設備購置及平臺升級改造。該經(jīng)費由實驗室申報，財政部會同科學技術部審核確定，不同實驗室額度差額很大。

國家重點實驗室經(jīng)費配置的現(xiàn)存問題

1

國家財政支持經(jīng)費體量有限、類型單一

國家重點實驗室對科技經(jīng)費需求旺盛，作為國家級科技創(chuàng)新平臺，匯集了本領域最高水平的科技人才，用人成本較高；大科學時代，科學研究更加依賴尖端的科研設備和實驗條件，科研成本較高；國家重點實驗室與其他創(chuàng)新主體開放合作，也需要以項目或其他形式進行資助和支持。目前，多數(shù)學科國家重點實驗室僅能獲得基本科研經(jīng)費、開放運行經(jīng)費的支持，儀器設備費視學科領域而定，且難以穩(wěn)定支持。對于國家財政撥款的學科國家重點實驗室，僅依靠每年獲得的基本科研經(jīng)費、開放運行經(jīng)費難以維持實驗室正常運行，現(xiàn)行支持強度無法滿足國家重點實驗室高質量發(fā)展需求，從而引起室內人員過多爭取競爭性經(jīng)費，導致國家重點實驗室研究方向發(fā)散，不利于形成攻關合力，與全國重點實驗室“領域集中、方向聚焦”的特征不符。

2

經(jīng)費配置與機構的使命定位關聯(lián)性不強、調整滯后

橫向來看，在不同國家重點實驗室之間，基本科研經(jīng)費、開放運行經(jīng)費支持額度差別不大。而不同學科領域、不同研究方向對科研經(jīng)費的需求差異較大，現(xiàn)行經(jīng)費未能個性化按需配置。縱向來看，對同一國家重點實驗室的經(jīng)費支持差別主要根據(jù)國家重點實驗室每5年一次的考核評估。當今科技迅猛發(fā)展，國家重點實驗室會應對科技發(fā)展態(tài)勢、面向國家戰(zhàn)略需求快速作出調整，對更加前沿、更有挑戰(zhàn)和更具難度的科學和技術問題發(fā)起沖擊，這往往需要更加充足、更加穩(wěn)定的經(jīng)費支持。因此，國家財政對國家重點實驗室經(jīng)費支持接近“一刀切”的現(xiàn)行做法，雖然為管理提供便利，防止激化矛盾，但與新時期重組后的全國重點實驗室經(jīng)費需求不相匹配，不利于國家重點實驗室快速應變、前瞻調整和深化改革，不符合全國重點實驗室“定位清晰、使命導向”的特征。

3

競爭性經(jīng)費占比較高，主任對國家重點實驗室調控能力不足

由于穩(wěn)定經(jīng)費有限，多數(shù)國家重點實驗室未對室內人員承擔的科研項目進行限制和規(guī)范，國家重點實驗室的研究方向往往被各種基金項目的申請指南方向影響甚至主導。科研人員出于生存壓力、個人興趣，自由申請競爭性項目，這在很大程度上削弱了國家重點實驗室主任對室內人員的約束和管理，也降低室內人員對國家重點實驗室的歸屬感、認同感，不能滿足重組后全國重點實驗室“管理高效”的特征?？蒲腥藛T以資源導向盲目申請的科研項目往往“小而分散”，偏離國家重點實驗室主責主業(yè)，導致國家重點實驗室方向不斷擴張、發(fā)散，而承擔國家重大項目的能力不足。

4

經(jīng)費使用的主體不明、邊界模糊

經(jīng)過近40年的發(fā)展，一些國家重點實驗室的獨立性很差，與依托單位其他研究單元的邊界愈發(fā)模糊，不分彼此。同一研究人員會出現(xiàn)在多個國家重點實驗室、多個研究單元之中，同一成果會向不同科技管理部門“多頭交賬”。一些國家重點實驗室在科研項目和經(jīng)費管理上沒有體現(xiàn)室內外差別，部分室主任、依托單位負責人會把國家重點實驗室經(jīng)費在依托單位內平均分配，導致用于國家重點實驗室人員上的原本額度有限的經(jīng)費被進一步壓減，沒有利用專項經(jīng)費更好地保障室內人員潛心致研和發(fā)揮經(jīng)費的激勵作用，室內外無差別嚴重影響室內人員的工作積極性，這與全國重點實驗室“邊界清晰、機構獨立”的特征不相一致。

5 優(yōu)化全國重點實驗室經(jīng)費配置的建議

全國重點實驗室不僅是學術上的高地，也應成為科技體制改革的特區(qū)，是科技資源配置調整的試驗田。為解決現(xiàn)行的國家重點實驗室經(jīng)費配置與重組后的全國重點實驗室經(jīng)費需求不相適應的問題，根據(jù)重組目標和實驗室特征，針對國家重點實驗室資源配置存在的問題，結合對國際上知名實驗室的調研結果，提出以下探討性思考和建議（圖3）。

圖3 國家重點實驗室實費配置問題、建議與重組目標、實驗室特征的關系

1

采取競爭前置，提高全國重點實驗室穩(wěn)定支持經(jīng)費額度

在全國重點實驗室重組和批復設立過程中，加強競爭，嚴格標準，嚴控質量。對于已經(jīng)批復的全國重點實驗室，減少競爭，不做干預，穩(wěn)定支持。在評估周期內減少過程評估，給予全國重點實驗室充分信任和更大自主權；在評估周期結束后，充分發(fā)揮主管部門的作用，重點考核全國重點實驗室國家重大任務完成情況和經(jīng)費使用效能，以此決定是否對全國重點實驗室加大支持、整改或摘牌，實現(xiàn)全國重點實驗室的動態(tài)調整、優(yōu)勝劣汰。提升穩(wěn)定支持經(jīng)費力度，國家宏觀管理部門穩(wěn)定支持經(jīng)費（原基本科研費和開放運行費）在原基礎上，提升至2000萬元/年左右。優(yōu)化全國重點實驗室穩(wěn)定支持經(jīng)費結構，國家宏觀管理部門、主管部門、依托單位3方按照1∶1∶1的比例為全國重點實驗室提供穩(wěn)定支持經(jīng)費。

2

加強資源配置的橫向統(tǒng)籌和縱向統(tǒng)籌

在科技經(jīng)費總量日益增加的現(xiàn)狀下，整合經(jīng)費渠道、調整經(jīng)費結構才能有效提升經(jīng)費使用效能。橫向統(tǒng)籌，是對各部委、行業(yè)部門等現(xiàn)有的不同渠道的同一類型經(jīng)費進行統(tǒng)籌，實現(xiàn)經(jīng)費的統(tǒng)一配置、統(tǒng)一考核，避免支持重復和支持空白，避免科研人員多處申請項目，從而減輕負擔，集中精力。縱向統(tǒng)籌，是對項目、人才、基地、資金進行統(tǒng)籌，逐步實現(xiàn)一體化配置，在充分發(fā)揮各類資源支持作用的基礎上，強化不同類型資源的有效銜接和相互配合，完善資源配置的完整鏈條，解決科研管理長期以來“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”“水多加面、面多加水”的問題通病。項目、人才、基地、資金的橫向統(tǒng)籌中，以科技經(jīng)費（資金）與實驗室（基地）的匹配為抓手先行一步，可以提升全國重點實驗室的競爭力和吸引力，從而引進更多高水平人才，承擔更多符合使命定位的科研任務，進而推動重大創(chuàng)新領域各類創(chuàng)新要素的一體化配置。

3

定向委托國家重大科技任務、直接匹配任務經(jīng)費

健全國家重大科技任務承擔機制，探索國家科技計劃（專項、基金等）項目對全國重點實驗室的信用委托機制。圍繞國家“急難險重”“高精尖缺”的重大需求，以定向委托的方式為全國重點實驗室匹配任務，下達經(jīng)費。簡化項目立項管理，避免全國重點實驗室花費更多精力組織申請項目。有效發(fā)揮集中力量辦大事的新型舉國體制優(yōu)勢，在國家重大科技任務的組織和實施中充分發(fā)揮主管部門的組織管理作用。對任務完成情況進行考核評估，將評估結果作為是否繼續(xù)定向委托國家任務和評價全國重點實驗室建設運行成效的重要依據(jù)。

4

賦予全國重點實驗室主任經(jīng)費統(tǒng)籌使用自主權

全國重點實驗室主任對實驗室發(fā)展起到定向領航的關鍵作用。全國重點實驗室應切實實行主任負責制，賦予全國重點實驗室主任更大的人財物支配權、技術路線決策權、行政管理權等。主任有權對實驗室經(jīng)費統(tǒng)籌安排、集中調度；有權限制室內人員爭取與全國重點實驗室使命定位不相符的科研任務和各類資源；有權選聘室內人員、決定人員晉升、參與決策人員領導職務任免。以對室主任賦權為切入點，逐步探索全國重點實驗室的政策特區(qū)，構建“權、責、利”3個方面對等的“等邊三角形”。

5

完善經(jīng)費管理機制，提高使用靈活性

統(tǒng)籌不同科研任務支持渠道，在全國重點實驗室內探索打破現(xiàn)有課題核算方式，以全國重點實驗室為基本核算單元，統(tǒng)籌使用各類經(jīng)費，實行“包干制”和“信用承諾制”，提升科研經(jīng)費投入產(chǎn)出效益。針對不同類型和特點的全國重點實驗室，靈活設置經(jīng)費使用渠道。例如，對于更加依賴野外臺站、重大科技基礎設施開展工作的全國重點實驗室，實施“包干制”，不對差旅費、燃料費等進行“一刀切”限制管理；對于更為依賴開展國際合作的全國重點實驗室，應在外撥經(jīng)費比例、國際合作經(jīng)費手續(xù)等方面設置綠色通道，使全國重點實驗室更好發(fā)揮中外科技合作交流的橋梁作用。

6

探索建立使命導向的全國重點實驗室評價體系

改革實驗室考核評價機制，在強化對實驗室穩(wěn)定支持的同時，實施“項目資助，機構考核”。淡化對具體科研項目的逐一考核，強化對全國重點實驗室總體任務目標的考核評價，充分發(fā)揮評價的引導激勵、診斷校準作用，將結果作為穩(wěn)定性經(jīng)費撥付的主要依據(jù)，以此強化實驗室聚焦?jié)M足國家重大需求和引領世界科技前沿的使命導向。

致謝：本文在寫作過程中，得到了中國科學院文獻情報中心郭世杰、李澤霞等專家的支持幫助，在此表示感謝！

張 渤 中國科學院條件保障與財務局資產(chǎn)財務處業(yè)務主管。中國科學院大學、中國科學院科技戰(zhàn)略咨詢研究院博士研究生。主要研究領域：科技政策、科研管理、績效評價等。

王 雪 中國科學院發(fā)展規(guī)劃局規(guī)劃與評估處、原中國科學院國家重點實驗室體系重組專項工作辦公室副處長。主要研究領域：科技戰(zhàn)略與規(guī)劃、科技政策、科技平臺、科研管理等。

文章源自：張渤, 王雪, 孫從理. 重組后的全國重點實驗室科技經(jīng)費配置政策研究. 中國科學院院刊, 2023, 38(11): 1698-1709. DOI:10.16418/j.issn.1000-3045.20230820002