“內控制度”這個詞，今天已經被很多企業(yè)所接受，其包含的內容，也與最初使用“內控制度”的概念有了很大差別。那么，內控制度這一概念是基于怎樣的環(huán)境條件下產生的呢？內控制度的設計、實施和執(zhí)行，該注意哪些事項呢？結合工程公司的具體特點，從1）內控制度的演變過程、 2）內控制度的整體設計、3）內控制度的建設實施等三個方面進行簡單說明或分析。
一、內控制度的演變過程
目前，國內所謂的“內控制度”，也是個“舶來品”，英語為Internal control system。
1、內控制度在西方社會的發(fā)展歷程大致為：美國是內控制度最發(fā)達的國家,像巴塞爾委員會這樣的國際性銀行組織對內控制度也特別關注,發(fā)布過很多相關的、有價值的文件。在西方,內控制度的概念具有歷史性,是逐漸發(fā)展和完善起來的。
① 1934年，美國《證券交易法》使用“內部會計控制”的術語。
② 1949年，美國注冊會計師協(xié)會首次將內部控制界定為“一個企業(yè)為保護資產完整、保證會計數據的正確和可靠、提高經營效率、貫徹管理部門既定決策，所制訂的政策、程序、方法和措施”，內部控制突破了財務會計的范圍,包括了成本、預算等項內容。
③ 1958年，會計程序委員會發(fā)布《獨立審計人員評價內部控制的范圍》的報告,其中將內部控制分為內部會計控制和內部管理控制。
④ 1986年，最高審計機關國際組織發(fā)表《總聲明》，賦予內部控制新的涵義,即“作為完整的財務和其他控制體系,包括組織結構、方法程序和內部審計。
⑤ 1988年，ＡＩＣＰＡ發(fā)布《審計準則公告第55號》，將內部控制界定為“為合理保證企業(yè)特定目標的實現而建立的各種政策和程序”。
⑥1992年，ＣＯＳＯ委員會①發(fā)布《內部控制———整體框架》的報告,即著名的ＣＯＳＯ報告，后陸續(xù)進行了補充完善。ＣＯＳＯ報告中的“三個目標”和“五個要素”，組成的內部控制的整體框架。
⑦ 1997年，巴塞爾委員會發(fā)布《銀行組織中內控制度的框架》的報告，該報告實際上是對巴林銀行失控案例的積極反應,但同時也將內控制度的范圍推廣到無以復加的地步。
2、內控制度在中國的發(fā)展過程
① 1986年，財政部頒發(fā)《會計基礎工作規(guī)范》,對內控制度作了明確規(guī)定。
②1999年，全國人民代表大會通過新《會計法》,將內控制度當作保障會計信息“真實和完整”的基本手段之一。
③2001年6月，財政部發(fā)布《內部會計控制———基本規(guī)范(試行)》和《內部會計控制規(guī)范———貨幣資金(試行)》。
④2000年11月，證監(jiān)會發(fā)布《公開發(fā)行證券公司信息披露編報規(guī)則》,要求商業(yè)銀行、保險公司、證券公司應建立健全內部控制制度。
⑤1997年1月，中國注冊會計師協(xié)會實施《獨立審計具體準則第9號──內部控制與審計風險》。
⑥1997年1月，國家審計署實施《中華人民共和國國家審計基本準則》，對內控制度的測試當作“作業(yè)準則”予以規(guī)定。
中紀委、中組部等近幾年也發(fā)布了一些相當于內控制度的文件(如“收支兩條線”的規(guī)定)。營利組織特別是“三資”企業(yè)大多有一套成文的內控制度。
不言而喻,我國內控制制度建設已具備相當的規(guī)模，取得重要成果。但是，對內控制度在概念上并不統(tǒng)一。我國現存內控制度忽略了如何執(zhí)行制度、判斷和報告制度執(zhí)行的狀況、矯正制度執(zhí)行的偏差等方面。
已經嚴肅地說明了“內控制度”在國內外的變化發(fā)展過程，那么，就應該輕松一點了。下面說一些自己的觀點。
二、內控制度的整體設計
1、內控制度建設的本身
一家公司啟動內控制度建設活動，一是有開始、有結束，即有時間的基本要求；二是有人員參與，有費用投入，即有資源的投入量；三是有大致的工作量和一定的質量要求。
這些正好符合“項目”的基本特征，因此，將“內控制度建設”當做“項目”來做，實施項目化管理。那些項目管理專家們，這個提法對不對呢？
2、內控制度整體設計的前提條件
這么簡單的一件事，還需要分析前提條件嗎？組織人寫就行，各寫各的，寫完了一疊厚厚的書面東西，一發(fā)布，OK！多簡單的事情，真是庸人自憂！
我只是有點怕，怕寫完了，驢是驢、馬是馬，驢唇不對馬嘴！那不就是瞎子點燈白費蠟？凡事還有要有章法的，還是應該分析一下。畢竟內控制度是一家公司的大事，是幾百號人工作的依據呢。一直討厭那些板起面孔說教的人，包括寫幾行文字的人，行文枯燥，長臉無笑，嚇人！
為避免給人一種“板其臉孔說教”的錯覺，擬通過提問的方式，說明幾個觀點。
問題一：內控制度為誰服務？
首先體現的是公司管理層的“管理意愿”，代表了公司的管理模式、管理思路和公司的發(fā)展方向，要體現出企業(yè)的文化特色（或者追求的企業(yè)文化）。因此，在組織編制一整套的內控制度文件之前，必須與“文件編制人”進行管飯的溝通、交流，將以上管理意愿搞得明明白白，要體現在將要編制的制度文件中。這個環(huán)節(jié)缺失，就是目標不明確，容易各隨編制人的意愿去組織文字了。公司的戰(zhàn)略規(guī)劃是什么？企業(yè)愿景、戰(zhàn)略和經營目標的要求是什么？公司目前的管理能力在什么層級上？公司對不同事項管理的“粗細”程度是什么？這些問題，必須搞清楚。
例如：在一般的工程公司，是體現“矩陣管理模式”還是“直線管理模式”？是“以項目為中心”還是“職能管理為中心”？公司的管理跨度與管理層級怎么設置？公司是實行集權制還是分權制？如何建立組織得以運行的保證———經濟責任制度和崗位職責制度？這些問題不想清楚，內控制度的編制，就容易陷入“為編制制度而編制制度”的泥潭！
問題二：內控制度要“規(guī)范”哪些問題？也就是內控制度要制約的內容是什么？
同樣是工程公司，不同的工程公司因為其市場業(yè)務范圍的不同，其“功能領域圖”就不同，因此，必須根據公司的具體特點，將公司的“功能領域圖”編制清楚、完整，把擬要規(guī)范的“功能”，根據重要程度、熟悉程度排序，明確文件名稱和等級，不可將公司的所有“功能”平均用力，也不要將公司“百年不遇”的一些事項和自己還根本不懂的事項，也去編制一些列的文件出來。
問題三：什么是體系？
估計一般人都知道，內控制度本身是一個體系，那么，工程公司的質量管理、市場開發(fā)、人力資源管理、績效管理、項目管理是不是體系？若是，那這些體系之間是什么關系？
現代企業(yè)的內控制度是一個體系。所謂體系是指一個有結構或由若干因素組成的整體。體系之間分大小，有層級和嵌套關系，因此，在“內控制度”這個大體系下，其內部又可根據“功能”的不同和相近程度，分為不同的小體系，各個小體系之間也有重疊和交叉。
所以，不可能離開公司的“內控制度”這個大體系，另行獨立編制什么其他的“小體系”。
問題四：如何確定內控制度文件的數量？
內控制度文件的數量，要和公司的“功能劃分”相關，也就是公司的“項目”數量，所謂公司的項目，是指內控制度的基本單位，例如：公司的人事招聘、市場投標、設計工程、總承包項目、危機處理、合同管理、安全廠消防、采購管理、施工安裝管理、成本控制、財務預算與預測、采購計劃、員工績效評估等等。
這才是內控制度文件數量確定的基礎，也就是前面提到的“功能”數量以及公司對各項功能給力的“粗細”程度。
問題五：權限手冊和管理流程是一個東東嗎？
權限手冊是管理權力的分配，流程是為了實現某些功能，明確各個參與單位在不同流程環(huán)節(jié)上的工作內容。因此，兩者并不完全相同。不僅“長短”不一樣，“粗細”也不一樣。前者一般屬于公司管理層，后者多在操作層。
公司的各個層級的組織、不同的功能和管理流程，三者形成了公司內控制度的三維立體性！
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