問：在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，如何破解PPP項(xiàng)目資本金投資難題？基于PPP高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展角度，PPP項(xiàng)目資本金如何實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)？
答：
一、根據(jù)我國(guó)固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目管理的有關(guān)規(guī)定，項(xiàng)目建設(shè)單位需要籌集一定數(shù)量的項(xiàng)目資本金，才能進(jìn)行項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。資本金的比例一般分行業(yè)確定，大體占項(xiàng)目總投資額的20%左右。按照現(xiàn)行制度規(guī)定，項(xiàng)目資本金必須是自有資金，不得是債務(wù)性資金。
近年來，地方政府發(fā)行的專項(xiàng)債券可以作為政府規(guī)定范圍內(nèi)項(xiàng)目的一定比例的資本金，但不包括PPP項(xiàng)目。因此，在現(xiàn)行制度下，PPP項(xiàng)目公司開展項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，面臨較大的資本金籌集壓力，特別是社會(huì)資本方在一定時(shí)期內(nèi)中標(biāo)PPP項(xiàng)目較多的情況下，資本金問題成為制約PPP項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)的重要因素。在我國(guó)PPP項(xiàng)目高質(zhì)量發(fā)展過程中，需要采取有效措施破解這一難題。
一是合理配置PPP項(xiàng)目公司股權(quán)結(jié)構(gòu)，吸引更多的財(cái)務(wù)投資者參與PPP項(xiàng)目投資，實(shí)現(xiàn)股權(quán)結(jié)構(gòu)多元化，降低單個(gè)社會(huì)資本方的資本金籌集額度，進(jìn)而保證達(dá)到項(xiàng)目資本金要求。二是保持PPP項(xiàng)目的平穩(wěn)發(fā)展，防止項(xiàng)目過度集中于個(gè)別社會(huì)資本方，以致資本金籌集難度增加，并在一定程度上增加PPP發(fā)展的整體風(fēng)險(xiǎn)。三是繼續(xù)探索PPP項(xiàng)目與地方政府專項(xiàng)債券相結(jié)合的具體途徑。如在實(shí)行A、B包的PPP項(xiàng)目中，對(duì)政府承擔(dān)土建工程的部分，可以探索使用專項(xiàng)債券等。
二、首先，PPP項(xiàng)目合作期限一般長(zhǎng)達(dá)10—30年，項(xiàng)目投資回收期較長(zhǎng)，建設(shè)方及運(yùn)營(yíng)方因此不愿意將有限的自有資金沉淀到少數(shù)長(zhǎng)期投資項(xiàng)目上，導(dǎo)致資金周轉(zhuǎn)率降低，造成資金流動(dòng)性困難。其次，由于PPP項(xiàng)目收益率不足，加之缺乏對(duì)于行業(yè)的了解、難以識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)以及專業(yè)力量不足等因素，金融機(jī)構(gòu)缺少以股權(quán)資金參與PPP項(xiàng)目長(zhǎng)期投資和主動(dòng)管理的動(dòng)力。最后，近年來，財(cái)政收支壓力進(jìn)一步加大，導(dǎo)致部分項(xiàng)目的政府資本金有時(shí)難以到位，也降低了企業(yè)投資PPP項(xiàng)目的意愿。
我國(guó)現(xiàn)行的基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)項(xiàng)目資本金比例在20%—25%，高于國(guó)際正常水平。對(duì)于處在建設(shè)期，還無法產(chǎn)生收益的PPP項(xiàng)目投資，建議從國(guó)家層面適當(dāng)降低PPP項(xiàng)目的資本金投資比例要求。同時(shí)，完善PPP項(xiàng)目資本金投資退出機(jī)制，如允許社會(huì)資本方在建設(shè)期結(jié)束并經(jīng)銀行允許后，適當(dāng)收回一部分項(xiàng)目資本金。此外，完善PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化政策，由社會(huì)資本方通過資產(chǎn)證券化方式解決部分項(xiàng)目資本金投入問題。
三、《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》要求項(xiàng)目資本金不得是債務(wù)性資金，《關(guān)于規(guī)范金融企業(yè)對(duì)地方政府和國(guó)有企業(yè)投融資行為有關(guān)問題的通知》要求金融機(jī)構(gòu)對(duì)于項(xiàng)目資本金進(jìn)行穿透性審查，《關(guān)于加強(qiáng)中央企業(yè)PPP業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控的通知》也對(duì)央企參與PPP項(xiàng)目的資產(chǎn)負(fù)債率等提出要求，這些政策對(duì)于PPP項(xiàng)目資本金投入進(jìn)行了限制。此外，大部分PPP項(xiàng)目合作期限偏長(zhǎng)，導(dǎo)致項(xiàng)目資本金退出和再投資渠道不暢，無法形成PPP項(xiàng)目資金的良性循環(huán)，因此亟待形成資本金“籌集—投資—退出—再投資”的良性循環(huán)。
首先，由于PPP項(xiàng)目與傳統(tǒng)投資項(xiàng)目相比，風(fēng)險(xiǎn)水平不同，尤其是金融機(jī)構(gòu)對(duì)不同類型PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)控制水平不一，因此可以考慮采用更加靈活的方式設(shè)定一些純使用者付費(fèi)PPP項(xiàng)目的資本金比例。其次，探索暢通PPP項(xiàng)目退出通道。PPP項(xiàng)目退出通道狹窄目前已經(jīng)成為制約PPP模式發(fā)展的瓶頸問題，建議除采用ABS、REITs等方式之外，進(jìn)一步探索PPP項(xiàng)目再融資的通道。最后，建議根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)比例適當(dāng)調(diào)整PPP項(xiàng)目資本金比例。在調(diào)研的基礎(chǔ)上，精準(zhǔn)設(shè)定PPP項(xiàng)目資本金比例。
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