涉眾性社會(huì)資金類型與管理現(xiàn)狀

涉眾性社會(huì)資金與人們的生活息息相關(guān)，類型十分豐富，覆蓋經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活面廣，這在一定程度上加大了監(jiān)管的難度，在目前分類管理的制度環(huán)境下，涉眾性社會(huì)資金管理存在著一些問題。

（一）涉眾性社會(huì)資金的含義與主要類型

1.涉眾性社會(huì)資金的含義

目前，涉眾性社會(huì)資金尚無明確的定義，通常是指為促進(jìn)交易或?qū)崿F(xiàn)特定目的，向不特定多數(shù)人收取，并以該資金作為擔(dān)保財(cái)產(chǎn)或進(jìn)行非投資性運(yùn)營活動(dòng)的資金等的統(tǒng)稱。所謂“涉眾”，可以理解為涉及社會(huì)公眾的權(quán)益。

2.涉眾性社會(huì)資金的主要類型

涉眾性社會(huì)資金類型包括預(yù)付款及押金、物業(yè)相關(guān)資金、其他涉眾性資金，形式多樣、覆蓋面廣，關(guān)系社會(huì)民生各個(gè)領(lǐng)域。

第一類預(yù)付款及押金中，預(yù)付款主要是指酒店、美容美發(fā)、餐飲娛樂、健身等行業(yè)中充值會(huì)員卡、消費(fèi)券等交易中所涉及的資金；押金及保證金則是租車、租房、長租公寓、連鎖加盟、二手房買賣等交易中涉及的資金。

第二類物業(yè)相關(guān)資金包括，社區(qū)居民向物業(yè)公司繳納的物業(yè)費(fèi)、車位管理費(fèi)、停車費(fèi)等費(fèi)用的保管，住宅專項(xiàng)維修資金等。

第三類其他涉眾性社會(huì)資金，例如，社會(huì)保障及公益慈善基金管理包括：社?；?/span>、企業(yè)年金、職業(yè)年金受托管理、公益資金、慈善資金管理等；住房相關(guān)資金管理包括：商品房預(yù)售資金存管、購房契稅款代繳中的保管等；各類補(bǔ)貼及賠償款管理，如生態(tài)賠償金管理等；工程資金結(jié)算包括工程建設(shè)中發(fā)包、轉(zhuǎn)包涉及的資金支付、農(nóng)民工工資支付、勞務(wù)派遣用工工資發(fā)放等情形。

以上僅僅是對(duì)已經(jīng)出現(xiàn)的部分涉眾性社會(huì)資金的列舉，未來隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，可能持續(xù)豐富?？梢钥闯?，涉眾性資金類型多樣，涉及人民經(jīng)濟(jì)生活的方方面面，因此涉眾性社會(huì)資金管理與人民群眾的合法權(quán)益保護(hù)、保障合法資金安全息息相關(guān)。

（二）涉眾性社會(huì)資金的基本特征

1.涉眾性資金類型豐富、適用場(chǎng)景多

通過上文梳理的涉眾性社會(huì)資金類型可以看出，涉眾性社會(huì)資金管理存在于多種場(chǎng)景中，包括預(yù)付款及押金管理、物業(yè)相關(guān)資金管理、社會(huì)保障與公益慈善資金管理，以及其他資金的存管等。并且，隨著互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)等新興業(yè)態(tài)的興起，商業(yè)模式創(chuàng)新與演變，涉眾性社會(huì)資金涉及的場(chǎng)景愈加豐富。

2.涉及社會(huì)公眾數(shù)量眾多、規(guī)模較大

涉眾性社會(huì)資金存在于社會(huì)、經(jīng)濟(jì)生活的各個(gè)領(lǐng)域，涵蓋傳統(tǒng)貿(mào)易、電子商務(wù)、共享經(jīng)濟(jì)、酒店餐飲、健身娛樂、美容美發(fā)等各種行業(yè)，面向社會(huì)不特定群體（包括個(gè)人與單位），涉及社會(huì)公眾數(shù)量大、人口類型龐雜。在共享經(jīng)濟(jì)模式下，通過網(wǎng)上付費(fèi)，網(wǎng)上支付系統(tǒng)解決了資金交付事務(wù)。使得資產(chǎn)共享比以往更加便宜、更加便捷，因此使分散的交易具備了形成更大規(guī)模的可能性。正是由于公眾數(shù)量多，即便是單筆金額很小，涉眾性資金在社會(huì)中的總體規(guī)模較大。

3.涉及人員、行業(yè)、地域具有分散性

涉眾性社會(huì)資金呈現(xiàn)分散性的特點(diǎn)。首先是涉及人員具有分散性，呈現(xiàn)性別、年齡、學(xué)歷等不同的人口特征。其次是行業(yè)分散性，如前文所述，涉眾性社會(huì)資金類型豐富適用場(chǎng)景較多，遍布經(jīng)濟(jì)生活中的方方面面。最后是地域分散性，特別是在互聯(lián)網(wǎng)商業(yè)模式下，提供的產(chǎn)品或服務(wù)受地域限制較小，資金還具有地域分散的特點(diǎn)。由于涉眾性社會(huì)資金分散性的特點(diǎn)，一旦發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)事件，給調(diào)查取證造成了困難。

4.資金使用要求不一致，較難實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一管理

也正是由于上述特點(diǎn)，不同類型的涉眾性社會(huì)資金涉眾性社會(huì)資金交易具有不同的交易特征和資金劃付要求。比如，共享經(jīng)濟(jì)模式下，單筆消費(fèi)交易頻率高但金額確很小，且對(duì)合理的資金劃轉(zhuǎn)有一定時(shí)效性要求。而住宅專項(xiàng)維修資金管理過程中，資金使用頻率很低，但單筆金額通常較大，而且需要業(yè)主委員會(huì)或相關(guān)組織同意方能使用。在以上原因的綜合作用下，涉眾性社會(huì)資金很難實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)下的管理，埋下了風(fēng)險(xiǎn)隱患。

（三）涉眾性社會(huì)資金管理制度環(huán)境分析

由于涉眾性社會(huì)資金在多種商業(yè)領(lǐng)域存在，管理或監(jiān)管機(jī)構(gòu)不同，目前我國尚未形成在此方面統(tǒng)一的頂層設(shè)計(jì)，以分類管理形式存在。本研究對(duì)各領(lǐng)域的涉眾性資金管理的制度環(huán)境進(jìn)行了梳理。

1.預(yù)付式消費(fèi)領(lǐng)域的資金管理相關(guān)制度

目前，我國用于預(yù)付卡的法律規(guī)范散見于不同層級(jí)的法律、行政法規(guī)或部門規(guī)章等規(guī)范性法律文件中，主要有《民法通則》《合同法》《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》、商務(wù)部發(fā)布的《單用途商業(yè)預(yù)付卡管理辦法（試行）》、人民銀行發(fā)布的《非金融機(jī)構(gòu)支付服務(wù)管理辦法》和《非銀行支付機(jī)構(gòu)客戶備付金存管辦法》等規(guī)定，但由于對(duì)預(yù)付式消費(fèi)沒有進(jìn)行系統(tǒng)性的制度設(shè)計(jì)，難以切實(shí)保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益。

各地政府也根據(jù)各地方實(shí)際情況出臺(tái)了管理規(guī)定，但管理模式不一致，適用的領(lǐng)域也非常零散，很難有效統(tǒng)一監(jiān)管。2018年上海頒布了《上海市單用途預(yù)付消費(fèi)卡管理規(guī)定》，次年頒布了《上海市單用途預(yù)付消費(fèi)卡管理實(shí)施辦法》，指出要選擇一家銀行開設(shè)專用存款賬戶，簽訂專戶管理協(xié)議，經(jīng)營者要確保專用存款賬戶足額。2021年8月，北京市政府公開征求對(duì)《北京市單用途預(yù)付卡管理?xiàng)l例（草案）》的意見，指出，單用途預(yù)付卡發(fā)行超過行業(yè)主管部門規(guī)定規(guī)模的發(fā)卡單位應(yīng)當(dāng)在存管銀行開立單用途預(yù)付卡預(yù)收資金專用存管賬戶。發(fā)行規(guī)模以及資金存管要求、使用和清退等具體辦法，由市行業(yè)主管部門會(huì)同地方金融監(jiān)管部門制定。

2.共享經(jīng)濟(jì)等新興業(yè)態(tài)中押金及預(yù)付金的管理制度

2019年5月，交通運(yùn)輸部等六部門聯(lián)合印發(fā)《交通運(yùn)輸新業(yè)態(tài)用戶資金管理辦法（試行）》（交運(yùn)規(guī)〔2019〕5號(hào)），旨在加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車、汽車分時(shí)租賃（俗稱“共享汽車”）和互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車（俗稱“共享單車”）等交通運(yùn)輸新業(yè)態(tài)中的用戶押金和預(yù)付資金管理。明確了用戶資金收取原則，明確運(yùn)營企業(yè)應(yīng)當(dāng)提供專用存款賬戶或者用戶個(gè)人銀行結(jié)算賬戶兩種方式存管用戶資金，并限制賬戶留存?zhèn)涓督鸨壤?。伴隨著前期長租公寓負(fù)面影響的擴(kuò)大，各地加大了對(duì)長租公寓的監(jiān)管力度，代表城市有深圳、北京、上海等。

3.物業(yè)費(fèi)及住宅專項(xiàng)維修資金管理制度

2007年《物權(quán)法》頒布后，公共維修資金受到社會(huì)高度關(guān)注。2007年12月，《住宅專項(xiàng)維修資金管理辦法》（建設(shè)部、財(cái)政部令第165號(hào)）發(fā)布，初步確立了相關(guān)制度。目前，我國各地政府根據(jù)實(shí)際情況摸索、制定了相應(yīng)的規(guī)定和程序，但專項(xiàng)維修資金的繳存標(biāo)準(zhǔn)、繳存方式及其管理主體也不盡相同。按照《住宅專項(xiàng)維修資金管理辦法》，業(yè)主大會(huì)成立前，住宅專項(xiàng)維修資金由物業(yè)所在地直轄市、市、縣住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門或財(cái)政部門代管；業(yè)主大會(huì)成立后，業(yè)主交存的維修基金劃轉(zhuǎn)，由業(yè)主大會(huì)決定賬目管理單位。住宅維修基金按照專戶存儲(chǔ)、專款專用、所有權(quán)人決策、政府監(jiān)督的原則，應(yīng)當(dāng)在當(dāng)?shù)厣虡I(yè)銀行開立專戶，以物業(yè)管理區(qū)域?yàn)閱挝辉O(shè)賬，按房屋戶門號(hào)設(shè)分戶賬。由于業(yè)主大會(huì)成立率較低等原因，業(yè)主大會(huì)自行管理維修資金的數(shù)額很少。

各地對(duì)物業(yè)費(fèi)管理也進(jìn)行了摸索，例如，2020年3月1日施行的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)物業(yè)管理?xiàng)l例》第70、72條中明確規(guī)定物業(yè)管理費(fèi)屬于業(yè)主共有資金，并對(duì)資金的賬戶與使用條件有了具體規(guī)定，要求在數(shù)據(jù)共享銀行開設(shè)業(yè)主共有資金基本賬戶，并通過物業(yè)服務(wù)信息平臺(tái)，向全體業(yè)主實(shí)時(shí)公開業(yè)主共有資金基本賬戶或者共管賬戶信息。在共有資金保管上具有了類似信托受托人的職能。

4.其他涉眾性社會(huì)資金管理相關(guān)制度

除以上領(lǐng)域外，管理制度還包括對(duì)社會(huì)保障資金、公益慈善資金、生態(tài)環(huán)境賠償金、商品房預(yù)售資金等在其他場(chǎng)景下的涉眾性社會(huì)資金約束。

（1）社會(huì)保障領(lǐng)域。在養(yǎng)老保險(xiǎn)體系“第二支柱”方面，從1991年首次提出鼓勵(lì)企業(yè)實(shí)行補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)起，經(jīng)過二十幾年的建設(shè)，我國的企業(yè)年金制度從無到有，取得了較大的發(fā)展。2004年5月，《企業(yè)年金試行辦法》（勞社部20號(hào)令）、《企業(yè)年金基金管理暫行辦法》（勞社部23號(hào)令）開始施行，企業(yè)年金制度正式啟航。職業(yè)年金方面，2015年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)機(jī)關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金辦法的通知》出臺(tái)，2016年《關(guān)于印發(fā)職業(yè)年金基金管理暫行辦法的通知》頒布，職業(yè)年金成為第二支柱的又一重要支撐。

（2）公益與慈善資金。2016年，我國《慈善法》頒布實(shí)施，在概念上，《慈善法》中的慈善信托與《信托法》的公益信托并行，慈善信托屬于公益信托，二者在根本屬性上具有一致性，但在立法上有區(qū)分。2017年，銀監(jiān)會(huì)、民政部聯(lián)合印發(fā)《慈善信托管理辦法》，標(biāo)志著我國慈善信托規(guī)制體系基本建立。

（3）生態(tài)環(huán)境損害賠償金。財(cái)政部等九部門于2020年3月聯(lián)合印發(fā)《生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理辦法（試行）》，對(duì)生態(tài)環(huán)境損害無法修復(fù)的案件，賠償資金作為政府非稅收入納入一般公共預(yù)算管理，繳入同級(jí)國庫。2020年8月，生態(tài)環(huán)境部等印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革若干具體問題的意見》第11條提到，對(duì)生態(tài)環(huán)境損害可以修復(fù)的案件，賠償義務(wù)人或受委托開展生態(tài)環(huán)境修復(fù)的第三方機(jī)構(gòu)，要加強(qiáng)修復(fù)資金的管理，根據(jù)賠償協(xié)議或判決要求，開展生態(tài)環(huán)境損害的修復(fù)。國務(wù)院辦公廳于2021年11月發(fā)布了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于鼓勵(lì)和支持社會(huì)資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)的意見》，旨在促進(jìn)社會(huì)資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目投資、設(shè)計(jì)、修復(fù)、管護(hù)等全過程。

全國各地政府也相應(yīng)出臺(tái)了本地相關(guān)實(shí)施辦法和資金管理辦法。例如，深圳市出臺(tái)了《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)生態(tài)環(huán)境公益訴訟規(guī)定》，設(shè)立生態(tài)環(huán)境公益基金，基金來源于生態(tài)環(huán)境損害賠償金和社會(huì)捐贈(zèng)等，實(shí)行慈善信托管理，基金不僅可以支付提起環(huán)境公益訴訟的費(fèi)用，也可用于生態(tài)環(huán)境損害的修復(fù)等。

（4）商品房預(yù)售資金。為保證商品房預(yù)售資金優(yōu)先用于工程建設(shè)，切實(shí)維護(hù)商品房交易雙方合法權(quán)益，國家層面出臺(tái)了《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》《城市商品房預(yù)售管理辦法》（建設(shè)部令第131號(hào)）、《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)房地產(chǎn)市場(chǎng)監(jiān)管完善商品住房預(yù)售制度有關(guān)問題的通知》（建房〔2010〕53號(hào)）。商品住房預(yù)售資金監(jiān)管制度由各地制定，商品住房預(yù)售資金要全部納入監(jiān)管賬戶，由監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)管，確保預(yù)售資金用于商品住房項(xiàng)目工程建設(shè)。

各地陸續(xù)出臺(tái)了商品房預(yù)售資金監(jiān)督管理辦法，規(guī)范商品房預(yù)售資金的監(jiān)督管理，但各地的監(jiān)管原則、允許使用資金的節(jié)點(diǎn)要求不盡相同。比如，北京市住房城鄉(xiāng)建設(shè)委、北京銀保監(jiān)局、人行營管部等部門對(duì)《北京市商品房預(yù)售資金監(jiān)督管理辦法》（京建法〔2013〕11號(hào)）、《關(guān)于加強(qiáng)本市商品房預(yù)售資金使用管理的通知》（京建法〔2015〕23號(hào)）進(jìn)行了修訂，起草了《北京市商品房預(yù)售資金監(jiān)督管理辦法（2021年修訂版公開征求意見稿）》，預(yù)售資金由現(xiàn)行的先網(wǎng)簽后入賬，調(diào)整為先監(jiān)管保護(hù)后網(wǎng)簽，即開發(fā)商在網(wǎng)簽之前，將不能支取首付款、定金等款項(xiàng)。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，涉眾性社會(huì)資金涉及的場(chǎng)景將更加豐富，政策制度體系也將更加完備。

（四）當(dāng)前涉眾性社會(huì)資金管理面臨的主要問題

社會(huì)事件暴露出了涉眾性資金管理中的問題，曾經(jīng)的共享單車領(lǐng)軍企業(yè)如今債務(wù)纏身，關(guān)聯(lián)公司陸續(xù)注銷，至少1600萬人共計(jì)約15億元的押金未退還。這些風(fēng)險(xiǎn)事件的背后不單純是某一個(gè)商家經(jīng)營不善或失信導(dǎo)致的，更重要的是相關(guān)制度的缺位，對(duì)涉眾性社會(huì)資金管理中參與方約束不牢。當(dāng)前涉眾性社會(huì)資金管理面臨的主要問題包括：

1.資金混同，存在挪用風(fēng)險(xiǎn)

一般而言，企業(yè)的資金賬戶不會(huì)區(qū)分固有資金和涉眾性社會(huì)資金，在法律上也沒有破產(chǎn)隔離等相應(yīng)保護(hù)措施，因此涉眾性社會(huì)資金進(jìn)入企業(yè)賬戶后，往往會(huì)與企業(yè)的自有資金混同使用。在企業(yè)發(fā)生重大投資虧損、資金面緊張等情況下，涉眾性社會(huì)資金存在被挪用的風(fēng)險(xiǎn)，很難安全退出、返還至個(gè)人。

在普通的涉眾性社會(huì)資金業(yè)務(wù)中，人們?cè)趯①Y金交付給商戶（資金收取方）后，在實(shí)踐中往往就失去了對(duì)資金后續(xù)監(jiān)督管理的真實(shí)權(quán)利，商戶很少會(huì)主動(dòng)公示專項(xiàng)資金的余額、使用情況等。個(gè)人也由于資金額度不大，或個(gè)人力量有限等原因往往處于劣勢(shì)，最終只好對(duì)商戶的糊涂賬得過且過。對(duì)于商戶而言，由于無須主動(dòng)公示資金使用情況，往往容易挪用資金去其他領(lǐng)域，甚至最終運(yùn)用有限責(zé)任公司的破產(chǎn)制度，以有限的責(zé)任獲取巨額不法利益。

特殊情況下，有的商戶會(huì)利用普通公民專業(yè)知識(shí)的匱乏、風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)淡薄，誘使普通民眾將資金用于一些非法領(lǐng)域進(jìn)行斂財(cái)，而公眾往往對(duì)資金的真實(shí)投向毫無了解，只知道商戶許諾的收益和好處，最終可能成為受害者。

2.權(quán)責(zé)關(guān)系不清晰，未形成有效監(jiān)督機(jī)制

涉眾性社會(huì)資金管理中，存在多個(gè)參與方，如資金提供方、資金收取方、存管方、產(chǎn)品或服務(wù)提供方等，但他們之間的權(quán)利和義務(wù)并不清晰，且未形成有效監(jiān)督機(jī)制。例如，專項(xiàng)維修資金的管理實(shí)踐中通常存在三種模式，分別是由業(yè)主委員會(huì)自主管理、由物業(yè)企業(yè)管理、由房產(chǎn)行政主管部門代管。但是，我國很多地區(qū)的物業(yè)小區(qū)還未成立業(yè)主委員會(huì)，而后兩種管理模式都存在“委托—代理”問題，各方主體權(quán)限不明晰，面對(duì)何時(shí)應(yīng)當(dāng)啟用該項(xiàng)資金、如何使用及管理等問題時(shí)，各方經(jīng)常出現(xiàn)推諉扯皮現(xiàn)象。

3.資金使用率、增值率較低

一般情況下，在社會(huì)公眾的資金劃轉(zhuǎn)到商戶或者制定賬戶后，長時(shí)間存儲(chǔ)在賬戶上直到消費(fèi)或按指令使用時(shí)才被劃轉(zhuǎn)取用，造成了大額資金的閑置。即便在保證涉眾性社會(huì)資金正常使用的前提下，允許按照有關(guān)規(guī)定將閑置資金再投資用以保值增值，由于一般商戶、管理機(jī)構(gòu)或組織缺乏相應(yīng)的投資能力和可靠的投資渠道，資金能否真正實(shí)現(xiàn)保值增值仍具有不確定性。資金在未投入使用的情況下，相關(guān)資金可能僅僅存放在銀行活期賬戶中，產(chǎn)生資金冗余、增值率低等問題。

（課題牽頭單位：百瑞信托有限責(zé)任公司）

摘自：《2021年信托業(yè)專題研究報(bào)告》

本文源自中國信托業(yè)協(xié)會(huì)